Как в западной политологии выделяются проблемы бюрократизации власти в оценке феномена советской тоталитарной системы? Бюрократия (Вureaucracy) - это Понятие бюрократия в теории управления обозначает.
Глава 8. Бюрократия и власть
В ХХ в. в политической жизни большинства развитых стран очевидно наметилось сужение сферы самоуправления, явно обозначилось стремление государства так или иначе управлять, определять направленность и динамику развития общественных взаимосвязей, вмешиваясь, тем самым, в достаточно сложные и часто противоречивые процессы саморегуляции и самоорганизации социальных структур, политических и правовых институтов. Различные организации действительно заполонили все общество, проникли в каждую его сферу. «Даже то, что сегодня мы называем самоуправлением, например, муниципальным самоуправлением, самоуправлением общественных объединений, трудовых коллективов и т.д., есть в действительности управление через соответствующую организацию. Сферу властеотношений покидают спонтанность и импровизация…», - пишет Г.В. Мальцев 369 . Более того, этот же автор считает, что современный кризис власти и авторитета является, скорее всего, следствием неудачной «заорганизованности» и «сверхрегуляции» общественных отношений. В современном мире нарушена мера их рационализации. Однако ясно и другое – властные структуры организованного управления были порождены стремлением иметь хорошо продуманные, научно обоснованные средства для достижения общественно-полезных целей. Рационализм, свойственный эпохе Просвещения, прежде всего, был проникнут непоколебимым убеждением в том, что знание, наука, примененные к управлению, хозяйственной сфере неизбежно дадут человечеству все, что ему необходимо для прогрессивного развития. Подобные воззрения исповедывали лидеры европейских революций XVII-XIXвв., эти же воззрения во многом послужили основной развития представлений о целях и задачах государственной власти и управления в ХХ веке.
Именно в устройстве организационной власти, особенностях властных практик в различных странах мира лежат объективные причины возникновения бюрократии как социально-политического явления. Большинство современных отечественных правоведов считают, что бюрократизация – это, прежде всего, «вклад» в современный кризис власти и управления. Бюрократизация, соответственно, есть ничто иное, как внутренний процесс разложения государственной власти, порок политического и правового сознания, действий должностных лиц. Такое мнение соответствует и взглядам К. Маркса, считающего, что бюрократическое перерождение государственного аппарата выражается в том, что «государственные задачи превращаются в канцелярские, или канцелярские задачи – в государственные» 370 . Однако в современной политической и правовой науках сформулированы и иные, не столь критические, концепции бюрократии.
Концепция М. Вебера - В. Вильсона. В начале нашего века выдающийся немецкий ученый Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу - патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. По его мнению, возникновение бюрократии связано с универсальной тенденцией рационализации общественного развития . Бюрократия – это чистый и высокоразвитый тип господства, а именно легального господства, основанного на праве и законе . «Бюрократическое управление означает господство посредством знания, и в этом состоит специфический рациональный характер» 371 . Обладая такими качествами, как законность и научность, бюрократизм представляет собой респектабельную и солидную модель управления, необходимую и практически неуничтожимую в обществе, идущем по пути рационализации.
Бюрократическая организация пришла на смену системе пат риархальной, средневековой администрации , при которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовали (произвол лиц, решающих вопрос, и непременные спутники этого - взятки, вымогательство, протекция. Исход дела решали не объективные обстоятельства, не правота человека, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.
Патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя должный личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело и между ними возникали не холодные деловые, а теплые, порой даже дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно.перевешивали.
И вот в качестве альтернативы стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений .
По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:
бюрократическая юрисдикция четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативным образом;
иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, приказы и директивы и т. п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом 372 .
В другом случае Вебер определил бюрократию как организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления.
Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи помимо всего прочего крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и обсуждал проблему на уровне так называемых идеальных типов (кстати, это тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т. е. неизменные, устойчивые и главные, признаки бюрократии. Впрочем, ведущую ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.
В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий Президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) - «Изучение администрации» («Study of Administration») - был опубликован в 1887 г. Основные постулаты теории Вильсона - наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.
Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько же выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Бюрократия для него - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.
Концепция бюрократизации политических партий Р. Михельса. Если
М. Вебер анализировал в основном государственную бюрократию, то его современник Р. Михельс весьма обстоятельно и подробно рассмотрел процессы бюрократизации политических партий, переживавших в начале ХХ в. период организационного рассвета. Большинство людей, полагал Р. Михельс, «обречено на трагическую необходимость подчиняться господству узкого меньшинства и должно удовлетворяться тем, чтобы представлять собой пьедестал для олигархии» 373 .
Концепция бюрократизации политических партий у Р. Михельса представлена в рамках организационной теории, суть которой сводится к тому, что организации создаются усилиями активного меньшинства и в конечном счете для меньшинства . Хотя, политические партии в момент возникновения как правило демонстрируют широкий демократизм, способность к коллективным действиям на основе открыто провозглашаемой идеологии и целей, разделяемых как руководителями, так и рядовыми членами партии, но уже с самого начала, по мнению Михельса, существует техническая потребность в вождях и в опытных партийных функционерах. Последние обладают значительной организационной властью и начинают отождествлять собственные стремления и интересы с деятельностью и целями партии, связывают собственное самоутверждение с повышением политического престижа партии как политической организации.
Партийный аппарат бюрократизируется в силу его неизбежной рационализации. Опытные партийные лидеры достаточно легко пересаживаются в кресло государственных чиновников, вливаются в ряды государственной бюрократии. Под неизменным предлогом улучшения партийной работы создаются новые должности и структурные подразделения, постоянно растет партийный аппарат, который плодит бесчисленное множество решений и указаний. Организационная работа достаточно быстро переходит в руки профессионалов, игнорирующих мнение рядовых членов партии. На этой основе и происходит часто необоснованное возвышение лидеров, их самоизоляция.
Р. Михельс считает, что демократия как таковая в современном мире уже невозможна, так как заинтересованный в ней народ духовно инертен, в принципе не способен самоорганизовываться и самоуправляться. Последнее и используют элитарные меньшинства, утверждая свое лидерство, подавляя интересы большинства. Олигархией называет Михельс власть избранного меньшинства над большинством.
Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то, что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом деятельности прусской бюрократии первой половины XIX в.), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий.
Однако представляется, что марксов взгляд на проблему имеет принципиальный дефект. Это его идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления.
Имперская («азиатская») модель. Теперь о третьей, имперской модели бюрократии. Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть «азиатской» или «восточной» и рассмотреть на примере ее классической формы - бюрократии китайской. Вообще, «китайская» модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего система экзаменов на возможность получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам.и целям ей противоположна. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало, права частной собственности на землю в европейском смысле. Император, Сын небес, был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров - как окружающих ее звезд и созвездий. Отсюда и задачей бюрократии считалось не служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.
Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабиль ность, устойчивость, неизменность системы вне зависимости от меняющихся исторических условий и обстоятельств.
И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - вплоть до XX в.
Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что чиновничество при всей той гигантской роли, которую оно играло в функционировании системы, не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой и оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип атомизации бюрократии : для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.
К таким механизмам подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора относились:
Отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма.
Постоянный избыток кандидатов на должности. «Хитрость» была в том, что сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее; само же ожидание могло длиться сколь угодно долго, но быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не гарантировало успех.
Крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь свой срок службы, тоже часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх.
Личная зависимость всех чиновников от императора.
Жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, дабы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций; к числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет наличную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом).
Финансовая зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов со всеми вытекающими отсюда последствиями - возможностью держать чиновника «на крючке», страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т. п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население.
Особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти, высшей и средней бюрократией с помощью разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял, сам император, лично назначавший всех чиновников.
Другие восточные деспотии сильно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических «приводных ремней». Возможно, поэтому они оказывались гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет собой уникальный образец устойчивости политического организма.
Публичной службы как таковой в рамках «восточной» модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных . Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. В русле европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен древнего Рима рассматривалась не только как служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций .
Российская модель. Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировала смесь византийского и татарского вариантов, причем последний использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую призму, пришел в Россию китайский образец управления. С другой стороны, с петровскими реформами в эту модель добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма. Только с XIX в., особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии . Однако в целом «имперская» модель государевой службы все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс 374 .
Обратимся теперь к так называемой «реалистической» трактовке бюрократии, по сути своей, являющейся постепенным дополнением и модернизацией веберовской модели.
Некоторые исследователи считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились именно в 50-60-е годы. Однако с позиций сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной. Иначе говоря, служащий по-прежнему рассматривался лишь как «винтик» административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Однако свойства эти интересуют Саймона лишь с точки зрения принципиальной возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, как и прежде, сомнению не подвергалась.
Другой, во многом действительно альтернативный подход начал формироваться лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух того во многом революционного для Запада времени, они подвергли фундаментальной критике претензии доктрины, изображавшей бюрократию высшей, формой решения проблем современной цивилизации. Однако и прежние веберовские концепции не могли быть отброшены ни в серьезной теории, ни тем более в практике. Произошел скорее некий синтез старого и нового подходов.
Нет сомнения, что подход М.Вебера определил целую эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. Значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но вместе с тем, и это неизбежно, он нуждается в дополнении, обогащении другими подходами.
В нашей отечественной науке о государственном управлении происходили в общем сходные процессы, только с некоторым опозданием. После многолетнего явного акцента на формальные, нормативные, информационные аспекты администрирования, а затем обращения к «человеческому фактору» лишь в его сугубо прагматическом, функциональном аспекте в 80-е годы началось рассмотрение управления с позиций более широкого, гуманистического подхода. Вообще с какого-то момента психология в управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью «советника» по эффективному использованию «человеческого материала» и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений чело века и организации с позиций общей теории личности.
Крупный современный политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия.
Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы подобный сценарий и тем более не считал бы его целью. Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе рациональной бюрократической организации присутствует. И нацистская машина, видимо, была одним из ее воплощений. Более того, и демократические западные государства, и новая российская государственность тоже подвержены опасности бюрократического всевластия.
Таким образом, «реалистическая» трактовка феномена бюрократии - это развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца. База критики двояка - научная и мировоззренческая. Научная критика основана в первую очередь на данных современной социологии и психологии, недвусмысленно свидетельствующих об огромной, порой решающей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок - обстоятельство, недооцениваемое последователями «чистой» веберовской модели. Мировоззренческая же критика, с одной стороны, основана на гуманистических и общедемократических идеалах, а с другой - во многом воспроизводит марксову концепцию отчуждения человека в системе бюрократических отношений.
В «историко-географическом» плане можно выделить следующие исторические формы бюрократии : восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной - континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позже, чем возникла бюрократия, и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке, же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (оставляем в скобках тот парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрацией других европейских стран).
Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, «по определению» вызывала у граждан подозрения. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к «чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась.
Каково же место российской бюрократии в этой классификации? Можно сказать, что она занимает промежуточное положение между «восточной» и «континентальной» традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что они отправлялись от противоположных исходных пунктов. В США это федералистская традиция слабого, существенно ограниченного в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь постепенно несколько усиливавшегося: сперва - в начале XIX в. - на базе взглядов и деятельности А. Гамильтона, затем, два десятилетия спустя, - благодаря энергичной административной практике президента Э. Джексона, а уже в нашем столетии - вследствие теории и деятельности В. Вильсона и потом Ф. Рузвельта. В России же, как известно, автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевеким деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX в. начала медленно, с попятными движениями размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний. Однако после 1917 г. авторитаризм возродился в новом облике и только последние годы принесли нам надежду на переход России на демократический путь развития, в частности на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и само управления .
В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм - это болезнь, причем болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.
Однако если продолжить эту аналогию, то можно вспомнить, что загрязнение среды - побочное следствие промышленной революции, т. е. одного из самых прогрессивных событий в мировой истории. Так и.возникновение современной бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение весьма важной исторической задачи - преодоление исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития, общественных производительных сил.
Более того, без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы, как говорится, и дня прожить. Другое дело, что, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отражение в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом, искажением рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.
В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро» , т. е. письменного стола, - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции (места в чиновничьей иерархии). Иначе говоря, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается ib самодовлеющую машину.
В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески поддерживает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Ведь практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата в силу его места в структуре управления обществом, пожалуй, больше, чем у какой-либо иной общественной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она связана с самой логикой социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют не только общие, но и особые интересы, в частности групповые. И те, кто имеет большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, их используют.
Отсюда чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер; он склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес якобы всеобщий . Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за «простыми» людьми лишь роль просителей, ходатаев.
И с организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эта задача превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, возникающих перед аппаратом, перед отдельными его звеньями и служащими. Всю сложность и многообразие реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, пытается подогнать действительность под свое ограниченное понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения. Очень важен для понимания логики бюрократической машины и небезызвестный «закон Паркинсона», согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию . При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т. п.
Сказанного, по-видимому, достаточно для общего понимания существа явления. Теперь попытаемся дать его определение. Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты: в полити ческом плане - чрезмерное разрастание и безответственность ис полнительной власти; в социальном. - отчуждение этой власти от народа; в организационном - канцелярист екая подмена со держания формой; в морально-психологическом - бюрократиче ская деформация сознания.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
Бюрократия… В нашем представлении она одновременно сочетает в себе качества неэффективности и угрожающего могущества. Ее отличают некомпетентность, волокита, забота о собственном благополучии. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. С другой стороны хоть минимальный, но чиновничий аппарат все-таки необходим для упорядочивания протекающих процессов в государстве.
При этом, бюрократия демонстрирует впечатляющую способность противостоять, выживать в любых формах, стилях государственного и организационного управления. Крупнейший теоретик бюрократии Макс Вебер писал: «Приближается диктатура чиновника». Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает проблемы.
Необходима или нет бюрократизация аппарата управления? Для того чтобы ответить на этот вопрос, надо выяснить, что же такое бюрократия, бюрократизм, как она участвует в нашей повседневной жизни, где мы с ней сталкиваемся. Воспринимаются ли эти понятия нами так негативно только из-за некомпетентности одного корыстного человека или действительно бюрократия - это абсолютное зло, с которым надо бороться?
Эти понятия - одни из основных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теории бюрократизма являются центральной концепцией в классических теориях государственного и организационного управления, однако вкладывают в каждое из них разный смысл.
1. Бюрократия: источники и сущность
1. 1 Понятие бюрократии
Слово «бюрократия», уходит корнями в античный мир. В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами - «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников.
Введение понятия бюрократия обычно приписывается физиократу и экономисту Винсену де Гурнай, который в 1745 году обозначил так исполнительную власть. В научный оборот термин вошел благодаря Максу Веберу. Немецкий социолог обозначил им специфическое явление - систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами и правилами, формализованным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой.
Почему мы, как правило, негативно относимся к бюрократии? Может это лучшее, что есть в аппарате управления? А для того, чтобы попытаться разобраться в этом деле, необходимо рассмотреть, что же понимали под термином «бюрократия», выдающиеся ученые, подошедшие к этой проблеме с разных точек зрения.
Само по себе слово бюрократия не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом, вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах, прежде всего, тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.
Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его часто употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином «бюрократия» нередко обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне. Такое понимание бюрократии во многом связано с работами немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920), оставившего заметный след в теории управления. В широком же, и наиболее часто употребляемом применении, а также в политической лексике термин «бюрократия» и все производные от него употребляются в ярко выраженном негативном смысле, как своеобразное «антиуправление». То есть акцент смещается в сторону неэффективных форм управления - раздутость и запутанность аппарата управления, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм, недоступность, протекционизм и др. Поэтому необходимо четко дифференцировать само понимание термина «бюрократия», так как возникает возможность нивелировать различия самих принципов управления и отрицательных черт их проявления. То есть «бюрократизм» необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, который свойственен любому обществу, не взирая на различия в социально-политическом устройстве. Этот недуг всеобъемлющ. При изменении форм управления он способен к мутации и приспособляемости. Такая непотопляемость бюрократизма обусловливается, прежде всего, источниками его появления, его социальной, экономической и политической базой.
1. 2 Источники появления и генезис бюрократии
В определении источников появления бюрократии есть несколько подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во взглядах на генезис этого явления и возможность его преодоления. Мы рассмотрим только две крайние точки зрения на эту проблему.
Бюрократическое отношение обусловлено экономически, не зависит от интересов, сознания и воли индивидов, определяет их действия, и потому объективно. Такое отношение - форма проявления социальных противоречий между государством и обществом, аппаратом управления и гражданами. Чиновники, включенные в систему государственного аппарата, обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и стараются снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на общество и граждан. Причем высшие уровни доверяют опыту и разуму низших, а низшие делегируют высшему знание всеобщего.
Классики марксизма в своих трудах приходят к выводу, что бюрократизм приобретает тем большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его ограничения зависит от степени демократичности. В условиях авторитарного режима государство сводится к «…выделенному из человеческого общества аппарату управления… особого разряда людей специалистов, чтобы управлять…». В этих условиях государственный аппарат приобретает определенную степень самостоятельности по отношению к обществу, которое делегирует ему властные полномочия. И эта самостоятельность питает почву для процветания бюрократии. У бюрократа «государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры», в удовлетворение своих материальных потребностей. Такое безразличие к общественным делам выражается в государственном формализме, т.е. превращение политических целей в канцелярские задачи, и наоборот. Социальная почва государственного формализма - отношения собственности (частной и государственной), материальные интересы и разделение труда, которое порождает корпоративные интересы. Необходимость их защиты культивирует устойчивые организационные формы. «Государственный аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным».
Политический рассудок есть форма мысли, которая отражает бюрократические отношения и государственный формализм. Политический рассудок определяется материальным положением индивидов, групп и классов. Чем более экономика зависит от политики, тем бюрократичнее государство. Бюрократизм возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в восточных деспотиях, базировавшихся в соответствии с терминологией К. Маркса на «азиатском способе производства» с характерным для него большим значением централизованно управляемых ирригационных работ. Бюрократизм развивался на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение его властными полномочиями. По мнению марксистов, он достиг наивысшего расцвета в буржуазных государствах, прежде всего в тех, которые и на капиталистической стадии развития сохранили многое от аппарата управления абсолютной монархии. Именно поэтому анализ К. Марксом прусского бюрократизма 40-х гг. XIX в. и анализ В.И. Лениным российского бюрократизма в конце XIX и начале XX в. долгое время оставались единственным приемлемым в нашей стране взглядом на природу бюрократии.
Таким образом, с точки зрения марксистской теории, социально-политические корни бюрократизма, так как он сформировался в эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий для обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов, которые определяются, прежде всего, их материальным положением.
Совсем иные истоки проявления бюрократии в общественно-политической и хозяйственной жизни описывает М. Вебер в своем труде «Хозяйство и общество», который остался незавершенным. Общим для Вебера и марксизма был взгляд на бюрократию, как аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот аппарат как инструмент военно-политического господства, то М. Вебер видел в этом организационный аспект господства, обеспечивающий целостность существования общества. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества. В этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее право на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего общества, а не того или иного класса. Источник дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах концентрации (социальной, политической, экономической и др.), которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя («производителя») от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. То есть, корни бюрократии, по мнению М. Вебера. более глубокие и лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М. Вебер считает, что бюрократия не является «надстройкой» над «отношениями эксплуатации и частной собственности». Он видит глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и потребности в социальной организации общества вообще.
Если говорить о политической истории России, то в ней ярко видны глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало. Государство всегда господствовало над обществом. Поэтому бюрократия обладала преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в значительной степени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения, причем превыше всего ставились интересы государства, потребности обороны и экспансии, и эти интересы не всегда совпадали с интересами привилегированных сословий. В.П. Макаренко считает, что неизбежным следствием этого принципа является монополия государства на любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации, не навязанные государством, решительно пресекались. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть. Государство становится всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни требуют в этом случае тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого их существование становится невозможным. В свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требуют постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти эти интересы.
Классики марксизма считали, что при переходе к социализму утрачивается главная опора бюрократии - система капиталистических общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без этой «главной» опоры, питая свои корни в более благодатной и непоколебимой почве - в самом государстве. Достаточно полный анализ советской бюрократии содержит работа кандидата экономических наук Каратуева А.Г. Советская бюрократия вполне успешно приспособила методы «обобществления» производства, а также идеологическое единение государства и государственного аппарата. В экономической сфере, а А.Г. Каратуев рассматривает методы господства советской бюрократии именно сквозь призму экономической деятельности, государственная бюрократия смогла проводить конфискационную экономическую политику, которая исключала возможность конкуренции и на первое место выдвигала понятие «плана», приоритетность выполнения «показателей», поклонение регламентирующим документам. Такая политика обеспечила формирование военно-полицейского характера экономики, который подразумевал невозможность экономической свободы предприятий, а также простых граждан, которые были практически лишены источников независимого от государственной службы существования. В такой ситуации тотальной зависимости от государства, и, прежде всего, от аппарата управления этим государством, складывалась возможность осуществления полного контроля, максимального использования властных полномочий через монополизацию, консервацию и постоянное воспроизводство бюрократической машины, якобы в интересах всего «общества».
Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого аппарата в замечательной работе английского публициста Сирила Норткота Паркинсона «Закон Паркинсона». Истоки этого феномена он рассматривает сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»:
чиновник множит подчиненных, но не соперников;
чиновники работают друг на друга.
Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, «чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал». С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде.
Не менее интересен обзор «болезни Паркинсона», которая может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам. Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все принимают эти правила игры и пытаются выглядеть глупее, чем они есть. Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически уже нет и учреждение обречено на гибель или неплодотворное существование.
Различия во взглядах на истоки феномена бюрократии отражаются на классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.
1. 3 Типология бюрократии и ее сущность
Б.П. Курашвили, как представитель марксистского подхода, различает два типа бюрократизма - добросовестный (патерналистский) и своекорыстный. Формула добросовестного (патерналистского) бюрократизма: максимум общественной пользы при максимуме задаваемого сверху порядка и минимуме доверия к управляемым, минимуме их самостоятельности и инициативы в их собственном деле и в общественной жизни в целом. Формула своекорыстного бюрократизма: максимум карьеры и корыстного использования служебного положения при минимуме заботы об общественной пользе. Надо также сказать, что Б.П. Курашвили отождествляет своекорыстный бюрократизм прежде всего с капитализмом, а при социализме он «сохраняется во враждебной ему среде», хотя «исторически загнан в угол». Представителями патерналистского («отеческого») бюрократизма Б.П. Курашвили считает добросовестных и честных чиновников, которые тем не менее пропитываются «эгоцентристским духом аппарата, профессиональным снобизмом, технократическим высокомерием». В социалистическом обществе они существуют также не в чистом виде - в виде местничества и ведомственности. Одним из обоснований бюрократического отчуждения аппарата управления от управляемых Б.П. Курашвили видит в необходимости профессионализма в управлении, который нередко порождает у чиновников чувство превосходства над «простыми» людьми. Как отмечает А.П. Бутенко, одно из извращений социализма состоит в том, что подменяется «механизм двусторонней связи управляющих и управляемых… механизмом одностороннего командования сверху». Этот механизм неизбежно вызывает к жизни своекорыстное обособление и отчуждение аппарата управления от общества, использование в корыстных (групповых или индивидуальных) интересах предоставленных им властных полномочий, элитарно-кастовые тенденции в их среде, что в совокупности составляет социально-политическую сущность бюрократизма. Организационно-техническую сущность этого явления Б.П. Курашвили, апеллируя к работам классиков марксизма-ленинзма, видит в сплошной формальной заорганизованности всего и вся, и в стремлении бюрократии выдать формальное за содержание, а содержание - за формальное, когда весь принцип управления приобретает призрачный характер и сводится к обожествлению «показателей» как инструмент для измерения эффективности аппарата управления. Немаловажен, по мнению сторонников марксистской точки зрения, при определении социально-политической сущности бюрократизма и вопрос о «правовой» основе бюрократии, которая уделяет исключительное внимание «правовому обеспечению» своего воспроизводства, созданию юридической базы для своего существования.
Несколько другую классификацию бюрократии приводит в своей работе «Хозяйственная этика мировых религий» Макс Вебер. Он различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», которой свойственно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип зародился и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием государственной машины. Он охватывал прежде всего область государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер вычленяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом управления, а скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом». Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности и прежде всего сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни, постепенно вытесняя патримониальную. Но тем не менее, общегосударственная бюрократия, приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером от бюрократии частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную область и разграничение экономической и государственно-политической деятельности. Современный М. Веберу бюрократ отличается по его мнению от патримониального бюрократа второго типа гораздо большей «рациональной предметной специализированностью и вышколенностью», т.к. произошло вливание рационального начала частно-хозяйственной бюрократии.
Социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через онтологическую потребность общества в социальной организации, структурированности и упорядочения вообще и видит глубокую внутреннюю связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности. Эти процессы порождают неминуемое возникновение угрозы исчезновения элементов свободы в экономической и других сферах. Государственная бюрократия начинает вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий, подрывая его мелочной опекой и вступая в противоречие с экономической рациональностью и рентабельностью. Такая ситуация вмешательства и тотального контроля с целью обеспечения фискальных интересов и укрепления военной мощи государства была, к примеру, очень характерна для системы органов управления горнозаводской промышленностью Урала XVIII-XIX вв., когда частные предприятия организовывались и функционировали под неусыпным надзором государства. Сфера деятельности этих предприятий также строго регламентировалась и направлялась в русло военной промышленности. Выполнение заказов военного ведомства пользовалось неоспоримой приоритетностью, а вопросы экономической целесообразности и, тем более, рентабельности волновало государство в меньшей степени.
2. Анализ особенностей государственной бюрократии в России
2. 1 Принципы формирования государственной бюрократии
Сегодня редко можно услышать положительную характеристику российской государственной бюрократии. Чаще граждане и государствоведы отмечают низкую эффективность государственной службы, снижение ее престижа и доверия к ней, порочные принципы кадровой политики, непрофессионализм большинства государственных служащих, отсутствие профилактики коррупции в рядах российского чиновничества, а также борьбы с ней. Невооруженным взглядом видно, что в государственном аппарате оказалось много людей без каких-либо идей о путях улучшения положения народа и страны, обыкновенных проходимцев и жуликов, которые досконально изучили искусство манипулирования сознанием народа и извлекают из этого собственную выгоду. Даже Президент Российской Федерации В.В. Путин в одном из своих посланий Федеральному Собранию вынужден был признать очевидное: "…Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. …Несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей».
Что касается уровня профессионализма, то, по мнению многих специалистов, он имеет тенденцию к снижению. Так, по оценке Л. Вартазаровой, уровень компетентности, квалифицированности чиновников Государственной Думы, Совета Федерации, Минэкономразвития РФ «явно ниже, чем, скажем, у депутатов Верховного Совета СССР или у работников экспертизы Госплана. Низкая профессиональная квалификация законодателей и госчиновников, занявших высокие посты, привела к тому, что подготовленные ими законы, нормативные акты и постановления бессистемны, а часто и противоречивы. Во многом именно поэтому они не исполняются теми, кто стоит на низших ступенях бюрократической лестницы».
О возрастающем непрофессионализме российской бюрократии говорит и такой факт: страна отказалась от гонки вооружений, спонсорства угодных режимов, избавилась от народов окраин, но попала в нищету и долговую зависимость.
Правящая государственная бюрократия едва ли не ежедневно демонстрирует факты предательства собственного народа. Она неадекватно реагирует на изменения, происходящие в стране и мире. Похоже, что у нее затуплено чувство будущего. Проводимая правящей группой политика ведет к проеданию капиталов, накопленных предыдущими поколениями, а что будет со страной в будущем - государственную бюрократию мало интересует. Главное для нее - удержать власть и самой во власти удержаться. Налицо разложение государственного аппарата, его ориентация на обслуживание интересов представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. Неудивительно, что, по результатам социологического исследования Института философии РАН, 70% россиян не чувствуют себя защищенными от произвола чиновников.
На мой взгляд, основная причина катастрофического положения в государственном аппарате России состоит в устаревшем механизме отбора и продвижения лучших представителей общества в государственную бюрократию. Механизм кадровой политики в сфере государственной службы работает неэффективно. В стране нет дефицита квалифицированных и по-государственному думающих граждан. Этот дефицит создан искусственно, поскольку умные и болеющие за Отечество граждане не востребованы существующей системой отбора и продвижения государственных служащих.
Механизм отбора и продвижения государственных чиновников, как правило, отвергает лучших представителей российского общества, он ориентирован преимущественно на отбор и продвижение циничных, своекорыстных, способных к двоемыслию. Россия из развитых стран является единственной, где самые важные и доходные должности, как правило, замещаются родственниками и «своими людьми». Масса чиновников находятся на таких государственных должностях, которым они не соответствуют. Многие из них заняли государственные должности через взятки или политические интриги. Их главные цели в жизни - не общественные интересы, а власть, престиж и деньги.
В этих условиях немало молодых и активных специалистов-управленцев, способных и желающих послужить Отечеству, вынуждены уходить в частную жизнь, сосредотачиваться исключительно на личных интересах. Данная тенденция еще более ослабляет государственный аппарат.
При сохранении порочного механизма формирования государственного аппарата Россия и дальше будет деградировать. Прав А. Тулеев, отметивший буквально следующее: "…Нужно что-то делать с нашей бюрократией. Проблемы остаются нерешенными. Разве можно так работать? Честно признаюсь, ходить по этому кругу нет ни смысла, ни мочи, ни времени».
Выход из существующей ситуации видится в создании правового механизма продвижения в государственный аппарат лучших представителей российского общества. Иначе мы так и будем пребывать в классической феодальной системе патронажа.
Вполне очевидно, что возрождать Россию необходимо с установления сильной и уважаемой обществом государственной бюрократии. Больше некому восстановить разрушенную экономику и культуру, преодолеть нищету населения. Поэтому надо бороться не против государственного аппарата, а за государственный аппарат иного качества - высокопрофессиональный, ориентированный на интересы большинства российского народа.
Инновации в кадровом механизме государственной службы должны коснуться, прежде всего, принципов отбора и продвижения государственных служащих. К системе новых принципов формирования государственной бюрократии в первую очередь необходимо отнести следующие:
1) Принцип отбора на государственную службу лучших россиян, способных работать на уровне требований новой управленческой парадигмы, обеспечивать условия для достойной жизни большинства российского народа, возрождать Россию. Именно лучшие, а не средние и худшие должны управлять Россией. По крайней мере, желательно, чтобы на ключевых должностях государственной службы находились лица, в отношении которых с полной уверенностью можно сказать, что они государственники, умные, патриоты своей страны, новаторы. В этом плане весьма показательно звучит высказывание Гельмана А.: «Из всех наших кризисов самый тяжкий - интеллектуальный кризис управления. Пока работники будут подбираться по степени преданности, а не в зависимости от профессиональных и умственных данных, беды будут множиться, а не сокращаться». Только приход во властные структуры умных и авторитетных людей, ставящих превыше всего национальные интересы, позволит оздоровить морально-политическую ситуацию в обществе.
2) Принцип отбора и продвижения государственных служащих преимущественно на основе конкурса и сложных экзаменов. П. 4 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Единственным средством, обеспечивающим равенство соискателей государственных должностей, является процедура конкурсного отбора. Однако отсутствие открытых конкурсов и экзаменационных процедур ведет к тому, что на ключевые должности государственной службы, как правило, попадают не самые талантливые, а те, кто ориентирован на интересы представителей торгового, финансового и промышленного бизнеса и высшей бюрократии.
На пресс-конференции 23 декабря 2004 г. В.В. Путин отметил: «Мне кажется, что если мы будем внедрять систему конкурсного отбора, другие современные системы поиска и подготовки кадров, то мы, безусловно, в такой богатой талантами стране, как Россия, конечно же, найдем хорошо подготовленных профессионально, порядочных лично и патриотически настроенных людей».
Заметим, что о необходимости использования конкурсного отбора и продвижения государственных служащих как одном из ключевых направлений совершенствования кадрового механизма государственной службы России специалисты говорят более 10 лет. Принцип конкурсного отбора государственных служащих был закреплен в Федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации», присутствует он и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Но конкурсный отбор и продвижение государственных служащих все еще исключение из правил. Общенациональная статистика относительно конкурсного отбора чиновников пока не ведется. На основе наблюдений и анализа могу предположить, что удельный вес конкурсных чиновников в численности государственного аппарата, субъективно, скорее всего, не превышает 1%.
Для сравнения обратим внимание на то, что в государственных органах Казахстана уже к началу 2002 г. доля конкурсных чиновников достигла 25,1%, а в Агентстве по туризму и спорту - 100,0%, Министерстве финансов - 45,1%, Министерстве юстиции - 37,5%.
Видимо, Президенту России В.В. Путину пока не хватает политической воли, чтобы осуществить прорыв в кадровой политике в сфере государственной службы. Ведь именно конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволит провести естественную ротацию государственного аппарата, оказавшегося неспособным реализовать политику модернизации страны в интересах большинства народа. Кроме того, конкурсный отбор включит зеленый свет для поступления на государственную службу подготовленной молодежи. Однако заметим, что реальный конкурсный отбор может появиться тогда, когда чиновников будут отбирать независимые в организационном и финансовом аспектах конкурсные комиссии, сформированные из специалистов по вопросам государственной службы и авторитетных представителей гражданского общества.
3) Принцип конкурентоспособности заработной платы государственных служащих в сравнении с заработной платой на аналогичных должностях в частном секторе и зависимости зарплаты чиновников от минимальной зарплаты в стране или средней зарплаты на подведомственной территории. Данный принцип должен использоваться именно в диалектическом единстве. В России пока чаще всего сравнивают зарплату чиновников с оплатой труда на ключевых должностях в частном секторе или с окладами чиновников в развитых странах, но не с минимальной или средней зарплатой граждан, как это принято делать в развитых странах.
Как известно, у иностранных чиновников достойная оплата труда. На федеральном уровне во Франции зарплата чиновников составляет в среднем 115 тыс. долл. в год, в США - 140 тыс. долл., в Великобритании - 130 тыс. долл. Но и оплата труда большинства остальных граждан позволяет им вести достойный человека образ жизни. При этом общей для всех развитых стран является черта, при которой зарплата чиновников не превышает установленную минимальную зарплату более чем в 20 раз. Например, месячная зарплата министров в Германии больше местного минимума в 17 раз (25 тыс. евро и 1500 евро соответственно). В Японии эти показатели различаются в 9 раз (10 тыс. долл. и 1100 долл.).
Для сравнения: минимальная зарплата в России составляет 2300 руб., а у министров и депутатов она уже достигла 110 тыс. руб., у Президента России - 145 тыс. руб. Подобного разрыва в оплате труда граждан и государственной бюрократии не знает ни одна развитая страна.
Наша государственная бюрократия предпочитает не замечать, например, и такой факт, когда аргентинские чиновники во главе с президентом на 6 месяцев отказались получать зарплату для поддержания финансовой системы страны.
4) Принцип сочетания опытных и молодых чиновников. Похоже, сегодня на государственной службе России зарождается конфликт между поколениями. Частным проявлением этого конфликта можно рассматривать следующее заявление главного комиссара нового молодежного движения «Наши» В. Якименко: «Трагедия страны, трагедия президента в том, что в стране нет другой бюрократии. Не хватает целого поколения профессионалов управленцев. Отбор талантливой молодежи по всей стране, подготовка управленцев мирового уровня, оптовая замена поколения бюрократов-пораженцев на «Наших» - это действительно революция, необходимая России. Это условие сохранения суверенитета страны. И эта революция будет совершена «Нашими» в России в ближайшие 3-5 лет».
Однако, заменять оптом управленцев - это очередная глупость, форма ручного управления кадровой политикой в сфере государственной службы. Например, в свое время большевики уже провели массовую смену государственного аппарата, он был заменен на представителей рабочих, крестьянских и солдатских масс. Примерно через полгода Ленин осознал порочность данной идеологической установки, поскольку государственная машина начала двигаться не туда, куда направлял ее водитель, и призвал привлекать на государственную службу старых специалистов. Хотя, конечно, оптом менять чиновников гораздо проще, чем утверждать систему новых принципов формирования государственной бюрократии, благодаря которым можно создать модель автоматического управления кадровой политикой в сфере государственной службы.
5) Принцип ответственности государственных чиновников перед российским народом. В целях реализации данного принципа дела, касающиеся, например, злоупотреблений чиновников, должны рассматриваться только судами присяжных заседателей. При этом чиновник, признанный судом присяжных заседателей виновным в использовании своего служебного положения в корыстных целях, должен наказываться лишением свободы не менее чем на 1 год, лишаться установленных ему льгот и привилегий и пожизненно лишаться права на занятие государственных должностей. История уже не единожды доказывала, что безответственность перед народом порождает безнаказанность, что в свою очередь, приводит к произволу, далее следуют хаос, анархия и развал государства.
6) Принцип подконтрольности и подотчетности кадров государственной службы законодательным (представительным) органам. Неотъемлемым правом народа является право контролировать и переделывать свою власть. Однако российская бюрократия по-прежнему неподконтрольна обществу и поэтому творит все, что хочет. Отсутствие контроля за государственной службой превращает ее в коррумпированную систему. В этой связи необходимо закрепление за законодательной (представительной) властью функции контроля за поведением власти исполнительной. Падение роли российского парламента лишило общество надежд на создание высокопрофессионального и уважаемого в обществе государственного аппарата. Ведь невозможно создать нормальный, эффективный госаппарат без действенного контроля законодательного органа за ведомствами и министерствами, за их расходами, представительскими тратами, средствами, выделяемыми на командировки, премирование чиновников и т.д. При слабом парламенте государственная служба пока реформируется преимущественно в интересах правящей бюрократии. Происходят частные улучшения, но не решение проблемы в целом.
Очевидно также, что отношения государственных чиновников с гражданами необходимо поставить под жесткий правовой контроль. Этого можно достичь через закрепление правовой нормы о немедленном и обязательном письменном объяснении чиновником любого отказа или отсрочки в исполнении законного запроса. Данное объяснение может быть использовано гражданином для обращения в суд с иском об ущемлении его прав. В случае выигрыша дела гражданином материальная ответственность должна накладываться как на самого чиновника, так и на руководителя органа государственной власти или местного самоуправления. В странах, где такая или подобная практика принята, не граждане боятся чиновников, а чиновники, опасаясь судебных исков, стремятся помочь гражданам, отказывая им лишь в очевидных, четко определенных в законе случаях.
7) Принцип ежегодной аттестации государственных служащих независимыми в организационном и финансовом плане аттестационными комиссиями. Для развития России необходимо, прежде всего, очищение государственного аппарата, восстановление доверия к нему. Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех карьерных чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В состав этих комиссий должны входить наиболее авторитетные представители гражданского общества, научных и образовательных учреждений. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, имеет, за редким исключением, преимущественно формальный характер. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделал шаг в этом направлении. Но проблема в целом не решена, поскольку аттестационные комиссии по-прежнему будут формироваться руководителями государственных органов, в которых будет проводиться аттестация.
Следует также отметить, что важно не только закрепить в законодательстве вышеизложенную систему принципов формирования государственной бюрократии, но и установить меры юридической ответственности за их нарушение на практике.
Одним из самых сложных вопросов является вопрос о социальных силах, способных обеспечить законодательное закрепление новых принципов формирования российской бюрократии и реализовать их на практике. Что касается олигархических кланов, то они, создав привилегированные связи с властью, хотят их сохранить.
Вокруг признания новых принципов формирования государственного аппарата желательно, прежде всего, сплотить миллионы провинциальных ученых, врачей, учителей, библиотекарей, других представителей умственного труда. Они, как никто другой, являются объективными противниками существующего механизма кадровой политики в сфере государственной службы и заинтересованы в утверждении новых принципов формирования государственной бюрократии.
Однако очень трудно оказывать сопротивление объединенным силам либеральных политиков, средств массовой информации и денежных мешков. Поэтому интеллигенции приходится выбирать между защитой прав и свобод большинства народа и прилежным гражданством. И когда побеждают либералы, то многие представители интеллигенции впадают в разочарование и пессимизм, удаляются в частную жизнь. И эта реакция всячески поощряется и провоцируется правящей группой.
Создание нового механизма формирования государственного аппарата в России возможно лишь при условии нахождения критической массы граждан, готовых проявить гражданственность, то есть стремление участвовать в утверждении новых принципов формирования государственной бюрократии. А для этого придется участвовать в партиях, митингах, пикетах, ходить на выборы, контролировать счетные комиссии и т.д. Многим гражданам придется вспомнить призыв Некрасова: «Поэтом можешь ты не быть, но гражданином быть обязан». При этом нельзя не согласиться с О. Крыштановской, которая утверждает: «Отрыв элиты от народа все увеличивается. Растут заборы, за которыми они прячут свои богатства. Средство против этого одно - жесткий контроль со стороны общества. А мы молчим! Знаем, что происходит, и молчим».
Низкая активность граждан в переделке государственного аппарата происходит по ряду причин. В одних случаях это происходит по политической слабости, в других - по привычке, в третьих - из-за невежества, в четвертых - из-за лени.
При этом новый механизм формирования государственной бюрократии может быть востребован лишь в контексте долгосрочной стратегии Возрождения России, ее перехода от криминального олигархо-бюрократического государства к социально-правовой государственности. Такую стратегию предстает еще выработать, добиться ее поддержки большинством российского народа. Очевидно также и то, что утверждение новых принципов формирования государственной бюрократии будет сопровождаться острейшей политической борьбой.
Дальнейшее игнорирование инноваций в формировании государственной бюрократии неизбежно приведет Россию к краху. Следует вспомнить, что непрофессионализм государственной бюрократии за последние сто лет уже дважды - в 1917 и 1991 годах - обрушивал Россию. Третий раз наступать на одни и те же грабли - преступно.
2. 2 Обзор результатов проводимых исследований
Ввиду актуальности, проблеме функционирования бюрократического аппарата посвящены многочисленные исследования, аналитические статьи и обзоры. В данном параграфе мы попробуем показать основные результаты исследований, проведенных Всероссийским центром изучения общественного мнения, Институтом социологии РАН, Левада-Центром, журналами «Эксперт», «Профиль».
В целом исследования показывают - большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). Лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%). Утверждение, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой константы общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений, в большинстве дают негативную оценку работе российской бюрократии - от 50% молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников «Единой России» до 67,7% электората «Родины». При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники «партии власти») придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не выше 18-19%.
Показательно, что оценки деятельности бюрократии мало зависят от того, насколько люди знакомы с работой чиновников, выносят ли они свои оценки исходя из собственного опыта взаимодействия с бюрократической системой, либо оценивают ее работу «на глазок». Данные исследования свидетельствуют, что и те респонденты, которые лично сталкиваются с работой чиновников, и те, кто знает о ней только со слов знакомых либо из СМИ, оценивают ее примерно одинаково - 10% считают ее эффективной, а большинство (от 56,6 до 66,5%) характеризуют ее как неэффективную.
Более критично настроены те, кто сталкивался с работой чиновников лично (66%). Любопытно и то, что больше половины респондентов, которые признались в том, что практически ничего не знают о работе бюрократии в России, тем не менее, тоже дают оценку ее работе преимущественно негативную - 6,3% считают ее эффективной, а 49,3% - неэффективной.
Оценки работы бюрократии мало зависят от того, насколько эффективны были личные контакты человека с бюрократической машиной. Мнение о работе чиновников, высказанное россиянами, которые обращались за помощью в местные, федеральные органы власти и чьи проблемы там были полностью решены, лишь немногим лучше мнения тех, чьи проблемы были решены частично, либо кому вовсе ничего добиться не удалось. Если среди опрошенных с отрицательным опытом общения с чиновниками неэффективной их работу считают 69,6%, то среди тех, чьи проблемы были чиновниками решены, негативной оценки придерживаются 55,3%. Положительные же отзывы о работе бюрократии даже среди тех, кто имеет позитивный опыт взаимодействия с ней, не превышают 17%.
Имея в виду, что оценки деятельности бюрократии не меняются внутри различных социальных групп и не зависят от личного опыта граждан, можно было бы предположить, что они строятся исходя из более общего представления о бюрократии как о неком институте, действие которого проявляется не столько на микроуровне, который человек может «потрогать» и проверить на себе сам, сколько на макроуровне, который предполагает вовлеченность и влияние бюрократии на те или иные процессы в масштабе всей страны. Тем более что влияние бюрократии на экономику, по мнению опрошенных, даже существеннее, чем влияние Президента В. Путина. К тому же делание из чиновников «козлов отпущения» по любому поводу является традиционным для российского массового сознания - исследования различных социологических центров подтверждают, что, например, многие неудачи социальных реформ списываются гражданами, в первую очередь, на нерасторопность чиновников. Как показывают исследования, некоторая связь между оценками деятельности бюрократии и оценками того, как идут дела в стране, прежде всего в социальной сфере и в экономике, действительно существует, но выражена она довольно слабо.
Так, среди россиян, полагающих, что ситуация в социальной сфере в последние годы ухудшилась, 61% считают деятельность бюрократии неэффективной, а среди тех, кто оценивает развитие экономики более оптимистично, таких 45,9%. Позитивные оценки бюрократии в этих группах составляют 7,8% к 18,4% соответственно.
Сегодня можно утверждать, что среди большинства простых граждан сформирован устойчивый образ российской бюрократии как малоэффективного института, причем образ этот не нарушается ни собственным благополучием людей, ни позитивными сдвигами в экономике, ни даже личным положительным опытом взаимодействия граждан с бюрократией. Другими словами, неэффективность бюрократии для населения - это аксиома, не нуждающаяся в доказательствах «за» и неприемлющая никаких доказательств «против».
Что касается представителей бюрократического сословия - чиновников, то они, судя по данным исследования, не столь критичны в суждениях и оценивают деятельность российского чиновничества скорее положительно. Однако и среди них существует достаточно многочисленная «фронда», весьма критично оценивающая деятельность чиновничьего «цеха» - при 42,4% тех, кто считают ее эффективной, 33,1% характеризуют ее как неэффективную.
Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной солидарности и стремление защитить «честь мундира». На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики. Напомним, что респонденты из числа государственных служащих позитивно оценивают то, как в последние годы меняется работа федеральных органов власти (40,1% считают, что она улучшилась, 37,4% что не изменилась, и только 8,9% отметили ее ухудшение), местных органов власти (41,2; 44,4 и 8,2% соответственно), а также общее состояние российской экономики (60,3; 28,0 и 8,6% соответственно). Именно те, кто отмечает эти отдельные успехи в работе российской бюрократии, считают эффективной и деятельность бюрократии в целом.
В то же время оценки деятельности бюрократии рядовыми чиновниками во многом зависят от того, смогли ли они сами добиться жизненного и профессионального успеха, работая в бюрократической системе или нет. В частности, низкий уровень материальной обеспеченности, жилищная неустроенность и, особенно, невозможность реализовать себя в профессии и получить необходимые знания и образование, приводят к росту негативных оценок работы своей «корпорации» до максимально высоких значений - 57%-73%. Такие чиновники - «неудачники» считают, что деятельность российской бюрократии сегодня неэффективна.
Различия в оценках простыми гражданами и чиновниками того, насколько эффективно сегодня работает российская бюрократия, находят продолжение и в разном видении населением и чиновниками причин ее неэффективности.
Подобные документы
Теория бюрократии М. Вебера, ее влияние на развитие социологии в ХХ в. Концепция рациональной бюрократии. Черты бюрократического управления. Политическая роль бюрократии. Примеры бюрократических систем в современном обществе. Генезис русской бюрократии.
курсовая работа , добавлен 27.10.2012
Анализ учения о бюрократии К. Маркса, С. Паркинсона, Л. фон Мизеса. Характеристика позиций каждого из авторов, их сходства и различия. Определение типа бюрократии, характерного для современной российской ситуации. Общественная неэффективность бюрократии.
реферат , добавлен 05.06.2014
Анализ бюрократии как системы построения современного капиталистического государства. Проблема политического лидерства и парламентаризма. Бюрократизация как легальный тип господства у М. Вебера. Основополагающие черты бюрократического чиновничества.
курсовая работа , добавлен 23.01.2016
Определение социологического понимания и сущности бюрократии, ее трактовка и значение. Выявление отличительных признаков и характеристики бюрократии на современном этапе, ее главных функций и задач. Порядок проведения социологического исследования.
курсовая работа , добавлен 13.06.2011
Характеристика теории бюрократии и рационализации Вебера, их сравнительное описание и значение. Классификация и типы легитимного господства. Понятие и главные функции рациональной бюрократии М. Вебера как элемента механизма легального господства.
контрольная работа , добавлен 10.11.2014
Научная организация труда государственных служащих страны. Система государственного менеджмента. Определение, сущность, характеристика и важность проблемы бюрократии (администрирования) как формы организации, ее роль в развитии экономики России.
контрольная работа , добавлен 07.01.2011
Темпоральные характеристики самоубийств. Исследование проблем временных закономерностей суицидального поведения и проблем производства суицидальных рисков. Отношение населения России к власти и ее распределению, эффективность бюрократии в его оценках.
контрольная работа , добавлен 24.11.2010
Бюрократия как общественное явление. Общие и национально-специфические черты бюрократии. Карьера как ядро бюрократической системы. Причины сохранения и усиления бюрократизма в стране. Дебюрократизация и роль в этом процессе социологических исследований.
реферат , добавлен 12.11.2008
Понятие "социальные организации". Классификация, формы и функционирование организаций. Структура формальной организации. Основные тенденции современных сложных обществ. Достоинства бюрократического управления. Основные черты бюрократии идеального типа.
контрольная работа , добавлен 26.04.2013
Сущность социальной политики государства, понятие социальных льгот и нуждаемости населения. Источники финансирования, категория лиц, подлежащих социальному обеспечению. Источники финансовых ресурсов, средства государственных и муниципальных систем.
Лекция 6. Бюрократия как структурообразующий элемент государственного управления
- Теории власти бюрократии
Бюрократия (от франц. — бюро, канцелярия, греч. — власть) — это одна из форм социальной организации общества. Термин «бюрократия» был введен в оборот французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 40-е годы XVIII столетия . Но значительное распространение в научной литературе ряда европейских стран это понятие получило в середине XIX века. Гурнэ специфику этого института определил следующим образом: «работа правительства оказалась в руках правителей по профессии ».
Исторически появление патримониальной власти в виде служащих, бюрократических, чиновничьих, управляющих, аппаратных структур, исполнительных служащих связывается с формированием государства (М. Вебер). Становление государственности — это сложный, постепенный и многообразный процесс, обусловленный спецификой эпохи, особенностями субкультур. Причины, порождающие различные формы государственности и время их становления зависят от геоклиматического, цивилизационного, геополитического и иного многообразия земного сообщества.
Русская (российская) государственность (государство), например, берет свое начало в IX - XI вв. В XI столетии и в последующие периоды российской истории получает развитие система назначения на государственные должности . В структуры власти и управления назначались представители из аристократических слоев (княжие мужи, бояре, дети боярские, дворяне), а также люди зависимые (рабы — челядь, холопы), полусвободные (полурабы), наконец свободные люди «неродовитых» фамилий .
Анализируя историю политических институтов России О.В. Гаман-Голутвина отмечает, что «…формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. Благодаря петровской Табели о рангах : учреждение последней приводит к образованию нового типа потомственного дворянства — служилого… Однако только в период правления Николая I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений …». В связи с данным высказыванием подчеркнем, что бюрократия в качестве одного из институтов государства появляется в России, как и других сложных социальных системах, во время становления государственности. Древнерусские государственные институты, включая бюрократию, берут свои истоки в IX − XI вв. Начало же формирования слоя профессиональных чиновников можно обнаружить в XV − XVII вв. (дьяки ). Бюрократии в «непосредственном смысле этого слова» в России не было в начале Х VIII века. В этот период российской истории она (бюрократия) видоизменяет форму патримониальных связей и отношений в политической системе общества. Действительно, только в первой половине Х I Х века чиновничество становится субъектом принятия важнейших государственных решений .
В истории Российского государства происходили изменения в структурах российской власти и социальных основаниях этой власти, но сохранялось критическое отношение к властным структурам, и особенно к чиновничеству, со стороны части «аристократии и народа». Наиболее последовательно (критическое отношение) к институтам государства проявилось в литературе второй половины XIX века, начала и конца ХХ — начала XXI веков.
Чиновничество, бюрократия, служащие выступали в прошлом, и выступают в настоящем в качестве объекта критического анализа, как люди далекие от народа и его реальных интересов. Такое негативное отношение к бюрократии представлено в современной зарубежной и российской социальной науке.
Вместе с тем в общественных науках термин «бюрократия », по мнению Ф.У. Риггса , используется, как правило, в двух основных значениях . В Х V III в., когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало такую политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники . В дальнейшем слово «бюрократия» стало использоваться также применительно к чиновникам как правящему классу, слою, к аристократии и в этом плане оно означало скорее класс людей, а не новый тип правления .
В основании классовых теорий (К. Маркс, В.И. Ленин и др.), а также теорий, которые определяют бюрократию в качестве нового класса (М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др.) лежит представление о господстве чиновников (аристократии), но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства . Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и говорить о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность . Бюрократия , являясь частью господствующего класса или собственно господствующим классом, безраздельно владеет двумя основными ресурсами , обеспечивающими жизнедеятельность общества, — властью и собственностью , которые, в нерасчлененном виде, присутствуют на каждом уровне политической и бюрократической иерархии.
Рассматривая концепции бюрократии как «нового класса», необходимо отметить особую модель «классовой» или «бесклассовой» теории , которую предложил российский исследователь А.И. Фурсов , анализируя природу обществ советского типа («реального социализма», «коммунизма»). Форму советской власти Фурсов называет « кратократией — власть власти, власть насилия, не ограниченная никакими законами , а общество — кратократическим». Кратократия, по его мнению, не есть бюрократия, она по своей сути антибюрократична…
Английский социолог Д. Битэм предлагает, в отличие от Ф.У Риггса, более широкие рамки научного употребления термина «бюрократия».
Первый вариант предполагает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы . То есть бюрократия — это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом . Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления — выборных политиков , подотчетных законодательному собранию или парламенту.
Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций , начало которой положено работами М. Вебера. Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе : специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации . Вебер подчеркивал, что этот тип управления становится преобладающим во всех политических системах. Более того, он доминирует и во всех организационных образованиях, в которых управление реализуется в сложных союзах : промышленных предприятиях, политических партиях, профсоюзах и т. д. Такой смысл термина «бюрократия» — как профессионального управления — включает в себя двойное значение .
Во-первых , это соотношение политики и управления , выбора политической стратегии, являющейся прерогативой такого социально-политического объединения, которое использует бюрократию и которой последняя подчинена в правовом поле.
Во-вторых , — соотношение между рациональными методами управления и традиционными методами , которые не являлись специализированными.
Третий способ использования понятия «бюрократия », по мысли Битэма, имеет место в теории государственного управления . В этой отрасли политической науки бюрократия соотносится с управлением государственным сектором, в противоположность управлению в частных организациях .
Цель данного противопоставления заключается в том, чтобы выявить различия между этими двумя структурами и показать качественно другой характер системы государственного административного управления , предполагающего общеобязательность ее решений, ее специфическое отношение к формальному праву, защиту прежде всего общественных, а не частных интересов, подотчетность ее деятельности общественно-политическому контролю. С позиции теории государственного управления между различными типами профессионального управления более значимо то, что их отличает, а не то, что их объединяет .
Четвертый вариант применения термина «бюрократия » характерен для политической экономии ; он существенно совпадает с предшествующим значением, но политическая экономия отличает организационные структуры с позиции экономических терминов, в соответствии с источниками их финансирования и доходной частью .
Так, составленная английским социологом М. Элброу и дополненная американским социологом Ф. Риггсом типология смысловых оттенков бюрократии рассматривается в виде таких значений:
1) должностные лица (чиновники, служебный персонал, бюрократы);
2) аппарат (система взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат);
3) организация со штабом служащих (любая организация — большая комплексная, современная, бюрократизированная);
4) бюрократизированное государство (политическая система, в управлении которой доминирующая роль принадлежит ее должностным лицам);
5) бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством, чиновничество как правящий класс);
6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность);
7) бюрорациональность (рациональная организация, эффективная администрация);
8) администрация, осуществляемая чиновниками (выполнение задач организации ее штатом или должностными лицами);
9) бюрократия («идеальный» тип бюрократии М Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт);
10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц);
11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество).
Наиболее универсальное теоретическое обобщение проблем бюрократии, взаимодействия государственных чиновников, политиков и общества представлены в работах М. Вебера . Он анализировал бюрократию с точки зрения:
- теории классов, бюрократии и гражданского общества,
- политики и управления,
- элиты и бюрократии,
- представительной и административной властей,
- лидерства и бюрократии,
- формальной структуры административной власти,
- форм бюрократической рутинизации, бюрократического господства.
Согласно Веберу , политика - это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими . Но Вебер рассматривает господство не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого . Он подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство, то есть для сферы управления, но и для всех членов общества .
Источниками роста бюрократии , чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе . Эти процессы сопровождались отделением «производителя», т. е. непосредственного исполнителя от используемых этим производителем средств производства . В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства , «деятеля» — с орудиями деятельности.
Сфера бюрократии , в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики . Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов .
Вебер обращает внимание на те потенциальные опасности, которые несет в себе бюрократизация даже в условиях правового государства , а именно:
- бюрократизация неизбежно влечет за собой деперсонализацию принятия решений в соответствии с правилами и процедурами;
- концентрацию средств управления;
- претензии находящихся на вершинах бюрократической иерархии на право принятия политических решений.
Причем он подчеркивает, что в «неправовых» формах государственности негативное проявление этих субстанциональных черт бюрократии усиливается.
По Веберу, господство бывает трех типов : рациональное, традиционное и харизматическое . Типология господства основана непосредственно на характере мотиваций, которые вызывают повиновение.
Рациональное господство основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство .
Традиционное господство базируется на вере в священный характер старых традиций и в легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть .
Харизматическое господство предполагает выходящую за позиции обыденной и рациональной форм отношений личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку .
Причем Вебер считает, что в действительности возможны смешанные варианты этих трех идеальных типов. Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональности власти .
Современный анализ веберовских типов господства, бюрократической рутинизации, проблем рациональной бюрократии, связи бюрократии с классовой структурой общества, места и роли харизматического господства в традиционном и современном обществах, бюрократии как наиболее эффективного инструмента управления и др., сделанный в зарубежной и российской литературе, отмечен определенной непоследовательностью. В конце ХХ - начале ХХ I вв. Дж. Эбербах, Р. Патнэм, Б. Рокман и др. пытаются воспроизвести теорию бюрократии М. Вебера не только в виде идеально-типической, но и в качестве идеалистической. Разночтения в трактовках веберовской концепции бюрократии проистекают из двух основных факторов .
Во-первых , веберовский анализ административного сектора не исчерпывается идеально-типической моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера. Для адекватного понимания этой концепции необходимо обратиться также к понятию «патримониализм».
Вебер , исследуя начальные формы социальной и политической организации обществ, использует различные понятия — традиционализм, традиционалистский авторитет, геронтократия, ранняя патриархальность, патриархальная, патримониальная, харизматическая власти, султанизм и др. Первоначальные типы традиционного господства — это те формы господства, при которых отсутствует у господина личный «штаб управления». С появлением такого штаба всякое традиционное господство тяготеет к патримониализму . При этом в штабе управления отсутствуют в чистом виде :
- твердая компетенция по деловым признакам;
- постоянная рациональная иерархия;
- систематическое назначение путем свободного контракта и служебного продвижения;
- специальная подготовка (как правило);
- (часто) конкретно определенное и (еще чаще) денежно исчисляемое содержание.
Одновременно в своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого господства :
- патримониализм в собственном смысле слова , где господство осуществляется на преимущественно традиционной основе (т. е. наиболее ярко присутствуют черты геронтократии и ранней патриархальности);
- господство , при котором господин , как правило, выходит за рамки традиции и опирается на военную силу, неограниченный произвол или милость правителя и тем самым воспроизводит султанистскую власть ;
- для децентрализованного варианта патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников .
Все названные формы патримониального господства необходимо рассматривать как «чистые» типы. Чистые типы Вебер , как правило, объединял в пары . Причем каждый из них соответствует крайней точке на определенном отрезке. Несмотря на то, что Вебер в основном следует принципу дихотомического деления, чистые типы могу образовывать системы более сложной конфигурации . Веберовская идеально типическая модель патримониализма образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский институт патримониализма противопоставлен султанизму, а централизованный патримониализм — децентрализованной форме . Одновременно реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. «Если сами типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них».
Патримониальная же бюрократия обозначает особый идеальный тип, занимающий промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной . Соответственно, например, «азиатский способ производства» можно рассматривать как одну из форм патримониального господства.
Во-вторых , «не менее важным дополнением идеально-типической модели служит веберовский анализ государственной бюрократии в статьях, посвященных политическому положению в России и Германии начала ХХ века. С точки зрения Вебера, реальное управление современным государством не могло быть выделено из идеально-типической модели . Вместо этого необходимо было прилагать идеальные типы к реальным социальным явлениям . Основным примером такого их применения и служат политические статьи Вебера».
Основные положения политических статей Вебера детально были рассмотрены английским социологом Д. Битэмом . Он выделяет три различных аспекта веберовской теории бюрократии .
Первый аспект этой проблемы лежал в плоскости идеально-рациональной модели бюрократии . Бюрократия определялась лишь как техническое средство, и ничто иное. Выступая же в качестве орудия управления, инструмента политики бюрократия превосходит традиционные формы государственного управления.
Вторая черта веберовской теории определялась тем, что бюрократии была присуща тенденция выходить за пределы своей инструментальной функции и становиться особой силой в обществе, которая была способна оказывать влияние на цели и характер данного общества.
Бюрократия представляла собой особую, обладающую властью группу внутри государства и отдельный статусный слой в обществе в целом. Таким образом, как подчеркивает Битэм, в политической сфере Вебер выделял, как эмпирическое явление способность бюрократии стать самостоятельной силой . Но эта черта бюрократии расценивалась Вебером как отклонение, так как предполагала узурпацию чиновниками функцию постановки целей, которая принадлежала политическим лидерам.
Третий элемент веберовской теории бюрократии включал концепцию, в рамках которой бюрократия отражала классовую структуру общества . Она не воплощала в себе универсальную и бесстрастную позицию. В жизни бюрократия не была способной освободиться от позиции тех социальных классов, из которых она рекрутировалась и с которыми была связанна .
Рациональная бюрократия рассматривается Вебером в процессе анализа легального господства. Оно обладает определенными характеристиками , которые можно систематизировать следующим образом:
1) Разделение труда , обусловленное усложнением общества и государства. Разделение труда как форма служебной специализации способствует повышению квалификации чиновников как непосредственно, так и опосредованно, через возможность найма служащих на основе их профессиональных качеств;
2) Публичный офис (канцелярия или бюро), т. е. наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властных структур . Деятельность служебного персонала должна соответствовать формально установленным общим для всех законам, правилам и процедурам. Последние, с одной стороны, накладываются на конкретные ситуации и тем самым обеспечивают единообразие деятельности административных структур, с другой — координирует взаимоотношения различных их видов, обеспечивают непрерывность бюрократической деятельности независимо от изменений в штатной системе, поддерживая этим стабильность в организации;
- , занимающие свою должность в соответствии с их профессионализмом . Управление - не сословная или иная привилегия, а профессия, которая позволяет служащим, находится на материальном содержании у государства ;
4) Безличные правила и процедуры , регулирующие режим работы чиновников и организаций. Отношения между должностными лицами, чиновниками и клиентами должны осуществляться на системе правил, разрабатываемых, преимущественно, «внешними силами», т. е. политиками. Безличность и беспристрастность, соответственно, обеспечивают рациональность суждений служащих при исполнении ими своих должностных обязанностей независимо от личных соображений, чувств и настроений;
5) Наем и продвижение по службе обеспечивается зависимостью от профессиональных заслуг . Наем и продвижение чиновников по иерархической лестнице должно базироваться на служебных качествах индивидов, а не политических, семейных или иных связях , что предполагает специальную подготовку и проверку сотрудников аппарата управления и одновременно создает определенную его однородность;
6) Назначение должностных лиц , а не выборы обеспечивают зависимость чиновника от закона и вышестоящего начальника , а не от соответствующих групп, их избирающих. Однако эти положения должны сочетаться с тем, что вступление в должность предполагает длительный срок ее исполнения, что обеспечивается защитой работника аппарата управления от произвольного его увольнения .
Следует отметить, что и концепция Вебера, как и все схематизирующие общественную жизнь теории, в некоторых отношениях является упрощенной. Реальная жизнь значительно сложнее теоретических конструкций . Поэтому современные исследователи, занимающиеся анализом систем управления, обращают внимание на множество условий, которые могут приводить к неопределенности и неэффективности административного сектора . Обществоведам, имеющим в своем распоряжении, в отличие от занимавшегося построением теоретических схем Вебера, результаты практической деятельности различных административных систем ХХ — начала ХХ I вв., намного легче выделить такие условия. Так, например, П. Блау, опираясь на «дисфункциональный» подход Р. Мертона к вопросу бюрократии, получивший развитие в работах Ф. Селзника и А. Гоулднера, подчеркивает, что веберовский анализ сконцентрирован на формально создаваемых аспектах бюрократий и игнорирует неформальные отношения и несанкционированные шаблоны поведения . Возникновение этих шаблонов неизбежно в рамках формальных организаций, поскольку наличие неформальных структур жизненно необходимо для функционирования любой организационной системы.
Само по себе то, что веберовская теория, как любое теоретическое построение, схематична, усугубляется при интерпретациях, как правило, выборочных положений этой теории. Поэтому при обращении к толкованиям концепции бюрократии Вебера необходимо учитывать замечания ряда зарубежных и российских ученых, в частности, С. Клегга или Р. Шпаковой, М. Масловского. «В анализе организаций, — считал Клегг, — внимание к трудам Вебера в целом было избирательным. Его масштабным теоретическим построениям давались в теории организации значительно более узкая интерпретация».
Оригинален , хотя и несколько противоречив, веберовский анализ проблемы соотношения права, легитимности государственной власти и демократии . Жизнедеятельность общества , с точки зрения Вебера, обеспечиваются рациональной системой права, основанной на законе признанием власти, конституционным правопорядком и развитым гражданским строем . Однако Вебер вынужден признать, что наличие всех этих составляющих не исключает возможности возникновения в обществе столкновений, борьбы, конфликтов между статусными группами и классами, политическими лидерами и отдельными властными структурами , потому что невозможно установить обязательные правовые пределы в политической конкуренции.
Несмотря на высокую оценку роли «рациональной бюрократии», Вебер признает, что аппарат власти не способен обеспечивать поступательное развитие государственных институтов и осуществлять действительно политические (представительные) функции , и это определяет то, что подготовка, подбор, принципы деятельности политических лидеров должны быть отличными от соответствующих качеств функционеров (чиновников). Именно в связи с проблемой политического лидерства Вебером рассматриваются особенности демократических политических систем .
К демократии , традиционно понимаемой как «воля народа», Вебер относился с подозрением , считая, что реализация власти большинства приведет к ущемлению личных свобод, а это является искажением основных идеалов демократизма . Истинная демократия, определяемая Вебером как «подлинная воля народа», может быть осуществлена в двух формах : в виде «демократии без вождя » или «плебисцитарной демократии вождя ».
Личные свободы , этот основополагающий признак демократического устройства, можно защитить и осуществить , как считает Вебер, при помощи «демократии без вождя» , т. е. на основе конституции и парламентаризма, системы рационального представительства, механизма коллегиальности и разделения властей . «Демократия без вождя» есть не буквальная власть народа (массы, по представлению Вебера, одного из интерпретаторов теории элит, отчуждены от власти), а форма конкурентной борьбы за власть автономных групп политиков, профессионально представляющих народ .
Иная сущность у харизматической, или «плебисцитарной вождистской демократии ». Вебер противопоставляет легитимность власти, основанной на харизматическом господстве, легитимности как традиционной, так и легальной форм правления. Основная цель такой демократии - подчинить административную машину и заставить ее работать на основе диктата воли харизматического лидера, закрепленного парламентским решением . Политический лидер, вождь имеет возможность произвольно изменять, упорядочивать и конституировать право, опираясь на свое политическое видение проблем общественной жизни, потому что его власть легитимна . Причем эта власть основана на добровольном согласии ей подчиняться, и обеспечивается, прежде всего, верой в харизму (особую гениальность и одаренность) вождя.
Внутренняя противоречивость теоретических веберовских концепций либеральной демократии была подтверждена и неоднозначной практикой развития демократических политических систем в ХХ — начале XXI века. Поэтому его анализ актуален и сегодня, позволяя проецировать его выводы на современную политическую жизнь . Эти выводы могут быть представлены следующими положениями :
1) Парламент и парламентская система далеко не всегда надежная защита от диктатуры . Общество и представительные органы нередко становятся жертвами диктаторов и при парламентской форме правления . В свою очередь представительные органы также не гарантируют осуществления «воли народа», так как они могут «представлять» свои узко групповые политические интересы . В переходные, сложные и трудные времена, сочетание комплекса негативов — нетерпение масс, неспособность парламента и ошибки политических лидеров — могут смести ростки либеральной формы демократии и права. Российская действительность на протяжении почти всего ХХ века является печальным подтверждением этой закономерности, не исключая и политические реалии 90-х годов российской истории.
3) Одна из проблем бюрократии состоит еще и в том, что индивиды не могут выступать непосредственными заказчиками услуг, которые оказывают чиновники . Вместе с тем немногими оспаривается необходимость большинства тех услуг, которые оказываются бюрократическим сектором. Однако отсутствует реальный механизм выплаты заработной платы чиновничеству, основанный на рыночной оценке их трудовой деятельности . По мнению ряда исследователей, если бы такая оценка имела место, то бюрократия не являлась бы источником искажения интересов различных групп населения. Соответственно утверждается, что в случае усложнения и роста социального сектора , являющегося универсальным социально-экономическим явлением современности, число индивидов, заинтересованных в увеличении роли государства, будет возрастать . Как следствие возникает своеобразный парадокс — самодостаточный рост бюрократии.
По определению Дж. Бьюкенена , бюрократия не является эффективной по следующим основаниям :
- бюрократия осуществляет выбор не с позиции ценностей народа, а по другим критериям;
- она формирует зависимые отношения между управляющими и подчиненными;
- борьба за доступ к общественным благам является расточительным использованием ресурсов общества.
Макаренко не видит альтернатив управленческому обществу и в то же время считает: «…чем в большей степени демократические институты государства детерминируются групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны . Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственной регулируемой экономике».
Бюрократия , как выясняется, в состоянии соединять в себе несводимые друг с другом качества :
- силу бюрократического господства и неэффективность,
- некомпетентность и коррумпированность,
- формальное право и иррациональные отношения,
- искусственную устойчивость и могущество «диктатуры чиновников».
Современные политики обозначают необходимость переустройства административной машины:
- одни пытаются заменить бюрократию народовластием;
- другие — внедрить рынок в систему государственной бюрократической службы;
- третьи предлагают реформировать административный сектор так, чтобы он был более открыт, ответственен и доступен гражданам и др.
Бюрократии в любом ее инварианте присущи такие качества, которые не могут не восприниматься отрицательно практически всеми социальными группами. Однако позитивные ее качества, идущие от внутренне присущей бюрократии рациональности, устремляющейся в идеале к обезличенной формальности абстрактного закона, являются , по сути, совокупностью признаков государства, основанного на праве (правовое государство). Поскольку исторически бюрократия прошла длительный путь эволюции от тех ее форм, в которых она возникла в традиционном, доиндустриальном, обществе до современной ее формы «рациональной» бюрократии.
Но и тогда так называемая «патримониальная» бюрократия, хотя и не могла действовать в достаточной степени на рациональных основаниях, но в силу исполнения управляющей, организующей функции, предпочитала идти по пути поиска рациональных решений, т. е. решений, абстрагирующих, формализирующих и усредняющих стихийное многообразие жизненных явлений, вводящих их в строгие рамки «формального» закона. Более того, можно говорить о том, что в значительной степени именно бюрократии общество обязано движением от своеволия власти традиционной к властным отношениям правового государства, основанным на приоритете закона .
Бюрократия это один из общественных , и прежде всего государственных институтов . Она реализует :
во-первых , большую часть исполнительной власти, которая охватывает звенья, учреждения и кадры управления всех уровней;
во-вторых , представляет совокупность назначенных служащих аппарата управления;
в-третьих — иерархическую систему управления, которая предполагает определение границ компетенции на каждом из уровней иерархической лестницы, принимает решения согласно существующим законам, инструкциям и осуществляет упорядоченный, «рутинный» характер деятельности;
в-четвертых , это — слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов.
Иными словами, люди, входящие в аппарат управления, имеют дело , с одной стороны , непосредственно с народом и являются его частью , с другой — являются «канцелярией», то есть имеют дело с законами, инструкциями, постановлениями, отчетами, справками — официальной формализованной частью, которая должна координировать жизнедеятельность общества и всей системы властных отношений.
К чиновничьим структурам можно отнести в системе управления все, за исключением законодательных органов и судов, президента, правительства, губернаторов, мэров, представительных и правительственных учреждений на местном уровне и организаций, занимающихся национальной безопасностью .
К структурам бюрократии относятся федеральные органы — министерства, департаменты, ведомства, комитеты, то есть все те учреждения, которые ведают вопросами регулирования экономики, социальными отношениями, общественными ресурсами . Названные органы имеют соответствующие организации на территориальном уровне . Кроме этого, существует множество заметных и малозаметных учреждений на местном уровне, которые выдают и требуют справки и лицензии, занимаются не подлежащими количественному определению большими и малыми вопросами организационной деятельности .
Исполнительная власть на разных уровнях неразрывно связана с процессом повседневного управления страной, что предопределяет динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов и инструкций, издаваемых в пределах ее возможностей. Эффективность функционирования исполнительной власти обеспечивается в том случае, если создана более или менее устойчивая, централизованная, т. е. иерархическая ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения.
- Типология бюрократий
При объяснении особенностей эволюции традиционных бюрократий в современные их формы выделяются различные понятия, при помощи которых определяется тип бюрократии. Один из способов выявления многообразных типов бюрократий базируется на противопоставлении «восточной» государственности «европейской» . В качестве дополнения и развития этих типов используются термины «традиционная», «переходная» и «современные» формы административного управления .
По мнению, например, В.В. Пастухова следует различать логику становления и развития двух типов государственности. Азиатская (восточная) государственность возникает из системы естественных отношений как их продолжение , европейская — в процессе разрушения и замещения таких отношений .
Государство «по-азиатски» - это конституировавшееся как субъект «позитивное », непосредственное выражение общественной природы человека . Здесь нет видимой границы между политической и социальной сферами . Государство еще не отделено от общества, оно подчинено ему . Такое государство не существует как независимое.
Государство «по-европейски» — «негативное», опосредованное выражение общественной природы человека . То есть с начала своего становления государство отделено от общества , и в процессе эволюции разделение возрастает . Государство , выделенное из общества, является самостоятельным и активным .
Обобщая европейский и североамериканский опыт и современную практику переходных обществ, почти такую же мысль проводит американский политолог Ф.У. Риггс. Он исходит из того, что в Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, достигая способности контролировать бюрократию относительно одновременно , или даже до того, как появились сильные бюрократические структуры. Бюрократия повышала свой статус вместе с ростом статуса институтов политического контроля (представительные органы, независимое судопроизводство) на основе формального права .
Общим признаком функционирования традиционных чиновников «восточных» деспотий , как считают многие исследователи, являлось то, что при их помощи происходило огосударствление большинства сторон жизнедеятельности общества . Бюрократия приобретала в силу различных причин возможности оказывать значительное влияние на область политики и экономики , держать во «всеобщем рабстве» все население страны. На такое влияние государства указывал и Маркс, анализируя азиатский способ производства.
Несколько иную линию в объяснении «азиатского способа производства» в рамках неомарксизма предложил К. Виттфогель. По мнению Виттфогеля , азиатское государство сначала возникает в тех регионах, где для сельскохозяйственных работ необходимы значительные ирригационные структуры . Осуществление этих работ стимулируется деспотическим государством в лице его чиновников, которые и образуют правящий класс общества .
Для сравнительного измерения западных и советской моделей бюрократий американским политологом С. Биалером предложена оценка чиновничества с позиции его сущности и роли в обществе . Он выделят три типа власти бюрократии .
Первый тип — это бюрократия, которая зависит от потребителя и руководствуется его интересами (администрация предприятий, учреждений и т. д.). Так как ее доходы зависят от результатов деятельности, то и она является, как правило, гибкой, мобильной и, как следствие, прогрессивной. Первый тип включает прежде всего менеджеров западного типа .
Второй тип — это бюрократия, которая зависит от политических лидеров в форме монарха, вождя и т. д.
Третий тип — корпоративная бюрократия, независимая и от потребителя, и от политических лидеров . Основная задача такой модели бюрократии утвердить свое собственное существование и расширить свое влияние в обществе .
В соответствии с Биалером, второй тип административной власти характеризует сталинское время , а третий — эпоху Л.И. Брежнева . Однако если классификация Биалера позволяет действительно увидеть некоторые отличительные черты современных бюрократий, то столь механическое приложение выделенных им типов в советском периоде следует оспорить, поскольку два последних типа бюрократии в нашей стране развивались и параллельно, и одновременно последовательно. Они были связаны между собой отношениями исторической преемственности.
Политическая наука выделяет и другие формы власти бюрократии . В своем большинстве они строятся на взаимоотношении или взаимодействии «политиков» и «бюрократов», политики и управления, политической элиты и власти аппарата . Предлагаются различные варианты такого взаимодействия.
Ш. Эйзенштадт , один из первых основателей теории модернизации, выделил три варианта возможной взаимосвязи политики и управления: традиционная, модернизационная, транзитная формы .
Традиционная форма. В этом случае бюрократия ориентируется на правительство и является бесправной перед властью политиков . Вместе с тем и общество по отношению к чиновникам находится в положении бесправия. Карьера и возможности чиновника зависимы от его политического покровителя .
Модернизационная форма представляет тот тип взаимодействия, когда бюрократия ориентируется на общество . Бюрократия — это часть общества, характеризующаяся правовой защищенностью, автономией и зависимостью от политики (бюджетный контроль и т. д.), развитостью корпоративных интересов, контролем со стороны институтов гражданского общества .
Транзитная форма является определяющей бюрократию в качестве самодостаточной силы . Тип господства, при котором чиновник, лишившись надзора авторитарного государства, находится вне правового, политического и общественного контроля, так как институты гражданского общества еще не приобрели достаточной общественной власти .
Дж. Эбербах, Р. Патнэм и Б. Рокман предлагают иную форму взаимоотношения политики и бюрократии, но эти формы в большей степени характеризуют практики «западных демократий»: идеальная, реальная, конвергирующая, гибридная модели.
Идеальная модель. Эта модель в целом совпадает с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера : политики правят, а чиновники управляют, первые принимают решения, вторые их реализуют . Она рассматривается не только как идеально-типическая модель, а даже как идеалистическая.
В этой связи заметим, что в своем анализе бюрократии Вебер действительно проводил четкую линию между субъектами управления и корпоративной группой людей, которая пользуется услугами управленческого персонала . Корпоративная группа может представлять собой добровольное или принудительное образование людей (государство или любая другая организация), которая избирает руководящие структуры для организации его деятельности . Руководящая структура соответственно использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения . Когда аппарат власти отвечает такому критерию, он называется бюрократией .
Поэтому необходимо проводить различие между аппаратом власти и руководством, которое его использует . Представители обеих образований значительно отличаются друг от друга характером своих должностей, функций и степенью ответственности. Руководящие структуры, как правило, избираются и работают на непостоянной основе . Их основная функция — разработка стратегии развития, наиболее общей программы действий и правил организации . Они решают также вопросы финансирования и несут ответственность перед всей организацией (партия, профсоюз, церковь, акционеры и т. д.). В то же время чиновники назначаются вышестоящим органом, перед которым они отвечают за осуществление стратегии действия . В жизни такое разграничение определить трудно, но оно имеет большое значение.
Реальная модель . Форма взаимодействия политики и бюрократии, при которой обе властные структуры разрабатывают и принимают решения, но реализуют они нетождественные функции . За бюрократией закрепляется функция нейтрального эксперта , а за политиками — четкой стратегической направленности решений . Реальная модель, по мнению авторов, согласуется с жизнью современных западных демократий. Однако идеализировать эту модель не следует, так как политика все более профессионализируется, а администрация нередко выражает частные и групповые интересы.
Конвергирующая модель . Тип отношений политиков и бюрократов, предполагающий участие политиков и чиновников в принятии решений . Политики агрегируют интересы неорганизованных и не связанных между собой групп людей . Чиновники выражают ясно обозначенные интересы организованных образований .
Гибридная модель. Форма модели, которая предполагает формирование таких взаимоотношений политической и бюрократической власти, когда не будет иметь место какая-нибудь видимая граница между ними .
Еще один вариант того, как может функционировать власть политиков и чиновников, анализирует английский ученый К. Сикстон . Сикстон, изучая опыт Великобритании, выявил четыре типа взаимоотношений бюрократов и политиков : формально-конституционный, бюрократический, политико-административный, экономический типы.
Ф. Риггс различает две модели связи органов политического руководства и бюрократии . Эти модели зависят от возможностей бюрократии воздействовать на правительство.
1). «Партийно ориентируемую» — рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки партии , которая благодаря этому стимулирует активиста за участие в политической борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии ; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма.
2) «Собственно политизированную» — бюрократию, которая стремится к исполнению самостоятельной политической роли , а не на послушное исполнение решений, принятых высшими органами государственной власти.
Риггс приходит к выводу, что между двумя этими типами соотношения политики и управления имеет место корреляция , выделяя четыре возможных ситуации , в которых неодинаково комбинируются партийность и политизированность бюрократии .
Степень политизированности
|
Степень партийности |
Высокая |
Низкая |
|
Высокая |
Служба и партийна, и политизирована. Например, Гана при К. Нкруме. |
Служба партийна, но не политизирована. Например, Израиль. |
|
Низкая |
Служба не партийна, но политизирована. Например, Таиланд. |
Служба и не партийна, и не политизирована. Например, Великобритания. |
Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию — бюрократия или политики , далеко не всегда является ясным. В ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков . Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.
Одна из наиболее влиятельных типологий бюрократии на Западе , с позиции внутренней ее структуры, предложена Т. Бернсоном и Д. Сталкером , которые считали, что основное в деятельности организации — это быстрота реакции на изменения в социальной среде . Они предложили две модели такой реакции : механистическая, органическая структуры . При этом в одних условиях более эффективное управление обеспечивает механистическая модель, а в других — органическая или их возможные вариации.
Без сомнения, назначенные служащие располагают широким кругом полномочий. Для того чтобы выявить характер управления обществом, необходимо определить также, как используется эта власть . В широком плане, по мнению Дж. Уилсона , существует четыре фактора, объясняющие поведение официальных лиц .
«1. Как они нанимаются и вознаграждаются ». — Интервал: неформальная — формальная система назначения.
«2. Их личные качества и атрибуты , например, социальное и материальное прошлое и политическая позиция». — Интервал: профессионализм — непрофессионализм в системе административной власти.
«3. Характер их работы: роли и мнения ». — Интервал: престижная — не престижная сфера управленческой деятельности.
«4. Как внешние силы — вышестоящие политические руководители, законодатели, заинтересованные группы и журналисты влияют на поведение чиновников ». — Интервал: контролируемая — неконтролируемая административная власть.
Кроме этого разделения внутри бюрократии, можно представить следующие пары чиновников :
- гражданские чиновники и офицеры армии;
- карьерные служащие и служащие, временно занимающие посты (временщики), выслужившие чины личными заслугами и назначенцы через покровителей;
- служащие среднего ранга и высокопоставленные чиновники;
- чиновники — «функционеры»;
- чиновники «мандарины» .
Соотношение названных типов служащих и их влияние на структуры власти не являются одинаковыми. Определенные комбинации представленных типов чиновников аппарата управления способны приводить к изменениям в политической системе : во взаимоотношениях выборной законодательной власти, судебной власти, партий и избирательной системы.
Все представленные виды бюрократий, так или иначе, отражают реалии функционирования современных политических систем. Одновременно большинство моделей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества . Однако ни одна политическая система не может полностью совпадать с описанными выше моделями, хотя и способна приближаться к идеально-типическим построениям . Например, для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют . Здесь господствует фактор политического выбора. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве экспертов , чем обеспечивается стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия . В ряде других зарубежных стран имеют место различные формы кооперации и единства политиков и чиновников (Б. Питерс). К ситуации с бюрократией в современной России , в субъектах ее образующих, применимы различные модели , описывающие конфликтную, конвергирующую, гибридную, бюрократическую формы взаимоотношений между носителями политической и административной власти . Победителем в конфликтных и иных ситуациях, как правило, выходит власть административная.
Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур - управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму — неверно.
Без бюрократии , сосредоточивающей в своих руках часть высшей, среднюю и низшую форму исполнительной власти, не обходится ни один современный режим . Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия — часть стран Латинской Америки, Африки, Азии). Как отмечалось, бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической . Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор, и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, восточная социалистическая Европа ). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство ». В последнем случае невозможно провести более или менее четкую грань между такими понятиями, как «бюрократия», «класс» или «политическая элита» . Они сливаются в единые термины — «политбюрократия», «номенклатура» «правящий или господствующий класс», «правящая или господствующая элита ».
Наконец, сама бюрократия функционирует во всех организационных образованьях . Поэтому исследование бюрократической власти не способно дать правильное объяснение политических и социальных процессов, которые происходили или происходят, например, в СССР, России, ФРГ, США или Бразилии. Социологию бюрократии необходимо включать в более широкую социально-политическую среду . Общественные отношения, в которых функционирует и которые поддерживает (или им противостоит) бюрократия, определяются характером целей . Эти цели задаются обществом и государством в целом . Они зависят от форм социального и политического контроля над бюрократией . Данные отношения связаны также со спецификой взаимодействия аппарата и институтов гражданского общества . Они зависимы от тех отношений, которые складываются в организационной структуре бюрократии.
Употребление термина бюрократия:
Для обозначения особого типа политической системы, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом.
В социологии организаций: означает не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с приписанными правилами.
В теории государственного управления: бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях
С точки зрения политической экономии, бюрократия определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет субсидий
Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745 году. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии). Бюрократия – способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих, чиновников.
Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующую силу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемыми остаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Корни властвования бюрократии кроются в отношениях отчуждения, то есть в такой социальной обстановке, когда общественные отношения становятся враждебными для человека результате отчуждения от естественного положения а общества, по которому главное есть отношения между людьми и созданными ими вещами, возникает другой искусственный, стоящей над обществом, мир. Весь трагизм и парадоксальность явления бюрократизма состоит в то м, что общество само, или какая-то часть его, сознательно создает такую искусственную надстройку и ставит преграду познанию людьми объективные законы и сознательном использованию их в жизни Человек, попав в бюрократическую сферу, становится носителем власти, живым уже не фигурально, а реально, воплощением ее объективные законы. Существует несколько концепций, рассматривающих феномен бюрократии. Сейчас мы рассмотрим одну из них.
Концепция Макса Вебера («Хозяйство и общество»)
Макс Вебер (1864-1920 гг.) внес значительный вклад в разработку концепции идеальной бюрократии . Так называли организацию, которой правили не личности, а законы . Слово бюрократия сейчас используется в нарицательном значении. Однако М. Вебер, писавший о бюрократии в начале ХХ в., использовал это слово в его точном значении – правление государственных служащих . М.Вебер сформулировал черты "идеального типа" бюрократии: иерархия, безличность, постоянство, экспертиза.
Он описал 2 вида бюрократии:
Патриманиальная (традиционная) бюрократия, которая основана на личной преданности и является послушным орудием правителя. Данная бюрократия представляет собой особый аппарат управления, который полностью находится в руках господина. При этом население делится на 2 части: лично зависимые (административный аппарат) и политические подданные, которые не зависимы и выполняют конкретные повинности. В таком типе бюрократии отсутствует разделение труда между чиновниками, то есть их полномочия определялись случаем. Власть чиновника – это привилегия, поэтому вместо денежного жалования давали бенефиций. Правитель стремился ограничить срок правления чиновников в должности, направляя их туда, где у них не было собственности и родственников. В связи с появлением борьбы за власть между чиновниками и господином, с точки зрения господина, наиболее эффективным бюрократическим аппаратом считались иностранцы.
2. Рациональная бюрократия (современная) является противоположной традиционной модели и имеет такие отличительные черты:
Чётко определённые правила и функции. Все подчиняются правилам.
Строго определённая иерархия, в которой низшие звенья строго подчинены высшим.
Чёткое ведение дел с письменным их сопровождением с и той или иной системой архивирования.
Безличный характер власти чиновников
Жёсткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений
Профессионализм и карьеризм
Черты бюрократических организаций по М.Веберу:
1. Четко определенные должностные функции, основанные на писаных правилах
2.Строго определенная иерархия, в которой низшие звенья строго подчинены высшим
3. Четкое ведение дел с письменным их сопровождением и той или иной системой архивирования
4. Безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих качеств, а от "места"
5. Жестокость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений
6. Профессиональные и деловые критерии для карьерного продвижения служащих(подготовка,образование,опыт и компетентность)
Позитивные черты бюрократии по Веберу:
Предвидимость результатов принимаемых решений
Рациональность
Нивелировка социальных и экономических различий в обществе, достигаемая в обществе благодаря деятельности бюрократии
Неуничтожаемость аппарата
Рассматривая различные возможности ограничения властных притязаний чиновничества, Вебер прежде всего стремился найти политические механизмы, создающие противовес бюрократическому управлению . К числу таких механизмов он относил коллегиальное управление, систему разделения властей, привлечение к процессу управления непрофессионалов, прямую и представительную демократию.
“Вебер считал, что единственным ограничителем “всевластия” бюрократии является частная собственность и предприниматель, а не демократия ...”.
В действительности система частного предпринимательства служила лишь одним из условий сдерживания дальнейшей бюрократизации.
Что касается прямой демократии как средства ограничения власти чиновников, она, как полагал Вебер, была невозможна в крупных современных организациях.
Рассматривая механизмы, позволяющие ограничить власть чиновников, Вебер уделил основное внимание анализу системы представительного правления, которая, по его мнению, обладала наибольшими возможностями для установления контроля за деятельностью административного аппарата. Парламентская система виделась немецкому социологу наилучшим средством обеспечения динамизма политической жизни. Но для того, чтобы парламент мог контролировать государственную бюрократию, он должен был обладать реальной властью, а не просто представлять собой арену для идеологических споров.
Вебер связывает становление бюрократии с процессом рационализации и рассматривает ее как наиболее рациональную и эффективную форму достижения управленческих целей, основанную на легально-рациональном типе легитимности (господства).У бюрократии существуют и негативные последствия - ее коррумпированность, максимальную закрытость и стремление формализовать все сферы деятельности человека. Поэтому проблема ограничения власти бюрократии являлась для Вебера одной из центральных. Немецкий социолог рассматривал различные институциональные механизмы, которые могли бы послужить противовесом бюрократическому управлению.
Вопрос 16. Политическое знание и разнообразие подходов к его структуре
Люди издавна интересовались политикой. Даже в трудах древних китайцев, индийцев и греков, отдаленных от нас более чем 2,5 тыс. лет, можно найти рассуждения о проблемах, сходных по существу с теми, которые занимают умы наших современников: о способах организации публичной власти, условиях достижения общественной стабильности, признаках совершенного способа правления…
Результатом исследования политических явлений и процессов являются полученные о них знания. С одной стороны, это может быть некая совокупность теоретических и обыденных представлений о разного рода политических явлениях и процессах . В данном случае фиксируется только то, что структура политического знания отражает структуру изучаемых политических объектов, т.е. реально существующих политических явлений и процессов. Поскольку структура последних постоянно усложняется (появляются новые политические институты, связи и отношения между субъектами политических процессов и т.д.), то усложняется и структура политических знаний, которые становятся более обширными, глубокими и упорядоченными. В данном случае констатируется, что структура политического знания, представленная как производная от структуры изучаемых политических объектов, выражает широту их охвата.
С другой стороны, структура политического знания сама становится предметом научного анализа. В этом случае она может быть представлена в виде взаимосвязанных уровней отражения политической действительности и тем самым уровней ее понимания. В данном случае указывается на разную глубину познания изучаемых политических объектов.
Уровни политического знания или понимания политических явлений и процессов нередко характеризуют как обыденный и теоретический .
Обыденное политическое знание чаще всего представляет собой несистематизированный набор сведений, отражающих внешние стороны происходящих политических явлений и процессов. Оно проявляется нередко в насыщенном эмоциональном контексте. Возникающие на таком фоне понятия, суждения и умозаключения тесно связаны с чувствами, переживаниями и настроениями людей, их страстями и проявлениями воли. Иногда неуправляемые страсти людей мешают ясному пониманию ими той или иной политической ситуации, толкают их на необдуманные и нередко разрушительные действия. При этом люди могут руководствоваться ложными интересами и целями. Формирующийся на этом уровне сознания образ политики по существу есть результат ее фактографического созерцания, не претендующего на какое-либо специализированное отношение к ней или использование приемов отражения, выходящих за рамки обычных наблюдений за действительностью . Обыденное сознание рисует «естественную» картину политики на основе индивидуального эмпирического опыта и традиционно сложившихся идей, обычаев, стереотипов. По сути такой тип политического созерцания представляет собой разновидность не логического, а интуитивно-образного мышления , в котором преобладают чувства и эмоции. Наряду с рациональными оценками здесь в достатке присутствуют и различные неотрефлексированные, иррациональные представления. Именно этот тип мышления порождает всевозможные мифы, утопии, вероучения и иные аналогичные формы мысли о политике.
Более сознательной является политическая деятельность субъектов, руководствующихся теоретическими политическими знаниями , которые, как правило, имеют вид определенной системы взглядов и потому носят концептуальный характер. В ходе исследований политических явлений и процессов создаются политические концепции (теории), вскрывающие сущность изучаемых политических явлений, а также причинно-следственные и закономерные связи их проявления в обществе. В этом заключается гносеологическая сторона исследований политических явлений и процессов. Их социальная сторона состоит в том, чтобы помогать широким массам людей, социальным группам и отдельным личностям с научной точки зрения разбираться в политических ситуациях и тем самым совершать созидательную политическую деятельность, повышать эффективность функционирования политических институтов и в целом политической системы общества в интересах всех составляющих его социальных групп и индивидов. По сути - это форма абстрактного мышления, с помощью которой человек выстраивает в своем сознании представления о внешних и внутренних связях политики на основе обобщения и систематизации не индивидуального, а интергруппового и универсального опыта. Наука призвана давать целостную и достоверную систему представлений о политике.
Благодаря своим неограниченным способностям формировать интеллектуальные картины политики, теория может даже отрываться и «отлетать» от действительности, превращаться в способ ее беспредметной идеализации, создания метафизических, умозрительных образов, которые не объясняют, а маркируют политику знаком оригинального подхода того или иного ученого. Политическая теория способна превратиться в «вербальный произвол» исследователя (И. Хеттих), утратив какую-либо смысловую связь с реальностью. Так что усложнение схем политического анализа не всегда ведет к усилению эвристических свойств научных концепций.
Механизмом, препятствующим такой альтернативе, выступает процедура научной верификации (соотнесения теоретических оценок с практикой). Упрощенно ситуацию можно представить так: теория разнообразит представления о политике, наука придает ее схемам убедительность и достоверность, отсекая те теоретические риск-рефлексии, в которых гипотетическое знание превалирует над здравым смыслом и доказательствами правомерности данной трактовки политических процессов.
Некоторые политологи выделяют третью ступень знания. Третьей специфической формой отображения политики является технологическое отражение. В определенном смысле оно служит качественной разновидностью научного сознания, формирующейся для решения конкретной политической задачи и представляющей науку как особое «искусство», «ремесло», «мастерство». Это существенно влияет на методы формирования и развития такого рода знаний, способы их организации и формы воплощения, короче политтехнологии.
В структуре политического знания выделяют:
политическую теорию, которая исследует законы функционирования и развития политического процесса, политических систем, институтов;
эмпирическую политологию, которая изучает политические действия, политическое поведение личности и социальных общностей, а также исследует мотивы поведения, поступки, ценностные ориентации, популярность субъектов политики, политический имидж;
прикладную политологию, разрабатывающую методики и технологии направленного воздействия на политический процесс.
Политологию в широком смысле понимают, как науку, которая включает весь комплекс политических знаний.
Сегодня мы знаем, что Сталин не был бы тем Сталиным, если бы он не использовал насилие как важнейший инструмент для достижения политических целей. Насилие фактически стало одним из решающих средств реализации социально-экономических планов и программ. Такой поворот в политическом курсе, начатый ещё в конце 20-х годов и особенно рельефно проявившийся после XVII съезда партии, повлек за собой полосу горьких лет, когда только великий социальный заряд Октября, приверженность партии ленинизму не позволили народу усомниться в ценностях социализма и прекратить начатое Лениным беспрецедентное переустройство мира. Речь идет об определенной, постоянно действующей системе уничтожения, на которую, как на свою "идеальную модель", ориентируется бюрократия. Именно с главной задачи - постоянного упразднения огромных человеческих масс - началось качественное отличие административной системы тоталитарных режимов - тоталитарной бюрократии - от авторитарной бюрократии традиционных обществ и рациональной бюрократии индустриальных капиталистических обществ.
Принципиально важно и то, что упразднение осуществлялось по проявлениям человека не только в политике, экономике, идеологии, но и в науке, в общей культуре, в повседневной жизни. Это и делало новую бюрократию совершенно универсальным инструментом управления, инструментом прямого насилия, опирающегося на силу оружия ("Ваше слово, товарищ маузер...").
Но и это еще не все. Не было такой области, включая быт (главный объект нападок со стороны "левых" писателей и публицистов, превращавших быт в предмет официального манипулирования со стороны "пролетарской диктатуры"), семейные отношения (вспомним Павлика Морозова), наконец, даже отношения человека к самому себе, к своим сокровенным мыслям (образ Вождя, непременно присутствующий даже при самых задушевных размышлениях), на право, распоряжаться которой не претендовала бы эта бюрократия. Ей, например, принадлежало окончательное решение относительно того, каким должен, а каким не должен быть замысел очередного литературного произведения.
Причем и в искусстве отказ подчиниться был чреват репрессиями точно так же, как и в области политики или экономики. Под дулом пистолета людей заставляли делать то, что в корне противоречило их природе. Но для того, чтобы стать тотальной, то есть всеобщей, охватывающей общество, бюрократия должна была осуществлять сплошную перековку народа и делать каждого чиновником, пусть даже мелким, мельчайшим, но все-таки находящимся у нее на службе. В отличие от авторитарной бюрократии, опирающейся на традиционные структуры общественной жизни, в отличие от рациональной буржуазной бюрократии, пекущейся об обеспечении эффективности производства, тоталитарная бюрократия фактически определяет свою высшую роль как самоукрепление, самовозвышение, абсолютное подчинение Вождю, волей которого власть бюрократии получает свое развитие и углубление. Однако такая власть может быть осуществлена лишь при условии, что все, с чем она имеет дело, превращено в аморфный, совершенно пластичный материал. Возвращение общества в аморфное, бесструктурное состояние - принципиальное условие самоутверждения и саморазвития тоталитарной бюрократии. И поэтому все, что обеспечивает самостоятельность человека, не говоря уже о той или иной общественной группе, подлежит беспощадному искоренению. Идеальным материалом тоталитарно-бюрократической воли к власти оказывается люмпен - человек без корней, не имеющий ничего за душой, а потому представляющий собой ту самую "чистую доску", на которой, как говорил Мао Цзэдун во времена китайской "культурной революции", можно писать любые письмена. Аморфное, бесструктурное общество превращало бюрократа в необходимейшую фигуру. Ибо там, где упразднялись как сложившиеся, традиционные, так и общественно-необходимые (экономические, товарно-денежные) связи между людьми, там возникала необходимость в бюрократе, который предложил бы хоть некоторое подобие таких связей - их эрзац, как-то сопрягающий людей друг с другом. Нужна была только "личность", которая осознала бы фантастические, невиданные, немыслимые даже в далеком рабовладельческом прошлом перспективы концентрации власти в руках одного человека, сумевшего возглавить тоталитарно-бюрократический аппарат.
Аппарат искал Вождя, без которого тоталитарно-бюрократическая система остается незавершенной, Вождя, который не знал бы никакой другой ценности, кроме власти, и был бы готов уложить за нее любое количество народа, доказывая, что эти жертвы приносятся исключительно ради народного блага. Абсолютно схоластическим представляется вопрос о том, что же здесь чему предшествует: курица - яйцу или яйцо - курице? Вряд ли вообще стоит вычленять начало этого сложного процесса, пытаться выяснить, что именно считать началом сталинщины: самого Сталина, внесшего наибольший вклад в создании бюрократии тоталитарного типа, или эту бюрократию, по мере своего развития утверждающую абсолютную власть Вождя. Значительно важнее другое: не зная никаких ограничений в своем стремлении к власти, бюрократия тоталитарного типа не имеет и никаких гарантий своего существования, независимых от воли Вождя.
Между тем, для него единственным способом утверждения абсолютной власти над бюрократией было постоянное ее перетряхивание, чистка бюрократического аппарата. Это, если хотите, предупредительная мера самозащиты: верхушка бюрократического аппарата тоталитарного типа точно так же склонна к пожиранию Вождя, как он сам - к истреблению своих возможных конкурентов и преемников. А это создает внутри аппарата ситуацию постоянной предельной напряженности - перманентного ЧП, - которая с помощью этого самого аппарата создавалась внутри общества в целом, когда в нем "срезали" один слой за другим. И все-таки, наверное, не Сталин создал аппарат, а аппарат создал Сталина. Но аппарат есть мертвая машина, которая не способна к творчеству. Бюрократия насквозь проникнута духом посредственности. Сталин есть самая выдающаяся посредственность бюрократии. Сила его в том, что инстинкт самосохранения правящей касты он выражал тверже, решительнее и беспощаднее других. Но в этом была его слабость. Он был проницателен на небольших расстояниях. Исторически же был близорук. Выдающийся тактик, он не был стратегом. Сознание своей посредственности Сталин нес в самом себе. Отсюда и его потребность к лести. Овации во славу себе Сталин поощрял, и, случалось, расстреливал тех, кто мало ему аплодировал.
Сталин упивался собственной властью. Он проявлял личную мстительность, злопамятство, садизм и прочие темные страсти, свойственные его натуре. И при этом, не считался ни с какими классовыми интересами, обнаруживая исключительную жестокость, коварство и жажду власти. Но как такому тирану удалось прийти к власти? И далеко не последнюю роль в этом сыграла способность Сталина максимально использовать партийный аппарат для достижения своих целей.
Он увидел в этом механизме идеальный инструмент власти. К такому пониманию власти Сталина подтолкнула партийная система, организованная Лениным. Большевики вытесняют с политической арены России почти все партии и в 20-е годы остаются единственной партией. Превращению большевистской партии в государственную структуру власти способствовали глубокие изменения внутри самой партии. В первую очередь к концу 20-х годов в результате Ленинского и Октябрьского призывов она становится массовой, насчитывающей к 1927 году 1200 тысяч человек. Подавляющая масса принятых тогда в партию - люди малограмотные, от которых требовалось, прежде всего, подчиняться партийной дисциплине. Коммунисты массовых призывов, прошедшие через борьбу против оппозиции, прочно усвоили основы репрессивного мышления: необходимость политического отсечения идейного оппонента и подавления всякого инакомыслия. Слой же старой большевистской гвардии становился все тоньше и тоньше. К тому же его верхушка была втянута в борьбу за власть и, была расколота, а затем и вовсе уничтожена. Следующим важным шагом на пути превращения в государственную партию и утверждения административно-командной системы управления в стране явился XVII съезд ВКП (б). Резолюции съезда позволили большевистской партии непосредственно заниматься государственным и хозяйственным управлением, дали неограниченную свободу высшему партийному руководству, узаконили безусловное подчинение рядовых коммунистов руководящим центрам партийной иерархии. Прежде всего, съездом была введена новая структура партийных комитетов.
Взамен "функционалки", как пренебрежительно был назван до тех пор существовавший принцип организации парткомовских отделов, создавались теперь "целостные производственно-отраслевые отделы". Возникли, таким образом, параллельные отделы парткомов наряду с существовавшими уже при исполкомах Советов отделами по промышленности, сельскому хозяйству, культуре, науке и учебным заведениям и т.д.
Однако функции этих одинаково названных отделов имели существенное различие. Политическая роль партийных комитетов на деле становилась решающей и приводила к подмене власти советских и хозяйственных органов партийными. Врастание партии в экономику и государственную сферу с этого времени стало отличительной особенностью всего советского периода.
Следующим существенным решением XVII съезда явилось упразднение прежней системы партийно-советского контроля, предложенного еще Лениным. Съездом учреждалась новая децентрализованная, лишенная силы система контроля. Упраздняя наркомат Рабоче-крестьянской инспекции, съезд преобразовал Центральную Контрольную комиссию, избираемую съездом, в Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП (б). Руководитель комиссии назначался из числа секретарей ЦК. Одновременно была преобразована комиссия исполнения при СНК Союза Сер в намечаемую съездом партии и утверждаемую ЦИК и СНК Союза Сер комиссию советского контроля при СНК Союза Сер. Руководитель и этой комиссии также назначался из числа заместителей председателя СНК Союза Сер. Таким образом, съезд учредил "зоны вне критики". Исторический опыт показал, что даже ЦКК-РКП не смог подняться над ЦК партии и оказался орудием в борьбе Сталина за единоличную власть…
Более того, в подчинении всех и вся своей единоличной власти Сталин использовал и чисто психологические моменты. Главным из них стало чувство страха, заставляющее людей шпионить друг за другом, подозревать, "закладывать" и молчать. В сталинскую эпоху любое высказывание, выражающее легкую критику государства и Сталина, рассматривалось как буржуазная агитация и пропаганда. Да и высказываться было не обязательно. Достаточно было подозрения, что человек мыслит как-то не так.
Достаточно было случайной оговорки или опечатки. Исследователи говорят, что Сталин обладал исключительно гениальной способностью - "видеть людей насквозь". Поэтому очень умело подбирал кадры. Людей талантливых или самостоятельных в руководстве он уничтожал и окружал себя исполнителями, которые никак не могли конкурировать с ним, да и боялись этого пуще огня.
Кроме того, удивительно разбираясь в людях, он умел так их растравлять и стравливать между собой, что, в конечном счете, это шло на пользу только ему одному. В результате его жертвы располагались как бы цепями, подчас предварительно сыграв роль палачей. Сталин любил заманивать свою жертву почетом, оставлял его на высоком посту, тем временем арестовывая его жену, брата или сына. Сталин как бы проверял на людях магию своей власти. Если человек проявлял покорность, иногда оказывал милость. Но и в этом не было строгой закономерности. Вождь наслаждался, владея жизнью и смертью людей, которым он мог принести как зло, так и добро. Обещая убить, он мог возвысить, и наоборот. В этой безграничной возможности подменять добро злом проявлялась непостижимая для других загадочность Сталина.
Это проявлялось и в большой политике. Сталин убил Кирова, а затем, приписав это убийство своим идейным противникам, развязал цепь показательных судебных процессов. Это был гениальный ход сталинской тактики и политики. Магическое воздействие Сталина распадается на две части - светлую и темную. Днем ликуют народы, возводятся постройки, совершаются парады, расцветает искусство социального реализма. Но главные дела производятся ночью - и аресты, и расстрелы, и политические интриги, и государственные заседания. Этот ночной стиль жизни отвечал тайне, которую Сталин вложил в содержание власти.
